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2006

如何保障土地利用规划实施

发布时间:2013-07-08 14:47文章来源:bet9官网中国土地公司 打印

  首先感谢大会给我这个机会和各位土地界的老前辈汇报一下我们的工作。我自己对土地方面是一知半解,但是在很多领导的指导下我们集体把这个工作完成了,下面就简单汇报一下我们这个工作的思路。因为土地规划管理措施研究,在以往规划里面都是很短的,我们这次写了一个很完整的报告,所以说这是一个特点。

  土地资源的功能表现为两个方面:一是生产资料,另外给人类提供一个场所,我们在土地规划当中一定要注重土地的这两个功能的发挥。另外土地也是一个很重要的自然环境要素,而且是一个综合的要素,他是其他资源的载体,因为其他资源的开发利用离不开土地。另外土地是什么?土地是这个生态环境的骨架,现在国家重视生态环境,老重视这些东西都是空中的东西落不到下面,现在联合国环境规划署和美国UIPP一些专家研究了美国新泽西一个洲发现,他认为流域里面环境问题根源在于这个地区土地利用的问题,所以说最后得出结论土地利用是生态环境一个产物,另外土地也是人类劳动对象。

  不能说大家有钱,有房子住没有活干这也是很难受的,人的第一需要是要有劳动,所以说土地也是容纳劳动的平台,我们在土地资源的利用和社会经济发展,生态环境的变化是密不可分的,我们在北京市做的时候坚持这么一个结论。

  现阶段的土地规划的功能有四个功能,我就不说了,因为这个大家都知道。

  我们现在今天提出了土地要节约利用,要集约利用,不能说光说一句话就可以,但是土地怎么样节约?怎么样集约?这不是一句话一个政策的问题,他是一个很复杂的科学研究,大家看这一片土地应该说作用建设用地是很节约的,但是这个拿到北京来适应吗?土地的节约利用方式跟集约利用方式在不同的自然环境条件下,在不同的社会发展阶段,在不同的生活、习惯的条件下是不一样的,我们国家不能广制订这个政策,大家按照这个来这个是不行的。

  (图片)这个是一个小的县级的政府,他位于大山的边上,他修了这么宽阔的马路,这个是节约吗?这个在这些地方来适应吗?当然在北京马路都是这样的可能会更好一些。

  (图片)这是政府前面一个广场,你前面都是荒山没有必要修这个广场,而且你这个广场不在城市里面,而且在郊外,我觉得没有必要做。

  我举了两组例子,一个是国家限制大广场宽马路,一个是很节约的,前面那个是深圳的。

  我们看一下缺乏土地利用规划或者是规划实施不到位会产生什么样后果,我们这个课题组要做利用土地规划的实施,就是制订了没有实施好跟没有规划一样。

  美国一个环境专家研究了一些成果,结合我们国家观察发现规划实施不到位,如果这个地方没有规划,或者规划实施不到位的区域发展会带来这些生态的环境问题和社会问题。

  第一个环境问题就是优质农用地流转,这个在我们国家也是普遍的,在美国也是普遍的,大家知道农业生产的效益跟商业活动是不一样的。由于效益的驱动一些短期利益的驱动是大部分高产农用地流转的一个原因。

  能源的低效使用和交通的拥挤问题,大家知道我们开发区开发了之后这时候政府把基础设施投资进去了,开发商直接赚钱,大家全扎进去了,过两年基础设施跟不上,你资源的消耗肯定是低效的,这个是一个东西。我们要在发展规模、产业用地的布局及其产业活动和社会活动当中要进行一个统筹的安排。现在在北京北郊一个大的住宅区,说那一条街道南北向两边都是20多层高楼,交通特别紧张。我们在规划的时候是不是这有一个机关,这有一个住宅区,我们现在往往讲这个地方修一个30万人口的住宅区,人不是光住在这个地方就可以,所以说这是一个问题。

  空气污染和水体污染问题。人们的生产生活对机动车,对交通的依赖是比较高的,这会导致许多问题。

  水资源的分配问题。我们国家发展现在比较实施南水北调,调水不但中国有,没有也有,美国为国内调水几个洲也再打,跟墨西哥也再大,但是人家人口总量少还可以扭转过来。我们国家这方面不会实现像美国的问题,我们国家还是社会主义国家,一些地方政府没有那么大权利,他们说南水北调河北人也缺水,也等着南水北调,解决他从南往北修,被也到南修,但是中间不修。

  城市中心的衰落和社区氛围丧失的问题。因为现在旧城的改造和失地的整理受到了很大冲击,现在房地产商不愿意做这些事情,这些事情一方面投资大,另外牵扯到很多人的问题,我看上海市旧城改造挺好的,让你到上海来了解住宅,以及过去人生活习惯,这个挺好的。

  这个问题企业、产业、个人纷纷到郊区了,导致城区产业没落,购买力和税收就下降了,这个在我们国家发生不是很大我们国家税收是以省级政府和国家的税收,北京市王府井跟前门不可能没落,因为政府收税还是要保持城市中心。

  基础建设的设施建设耗资巨大。大家知道开发一个东西,就说现在房地产商卖的房子,我曾经从资产上来算,房地产开发一个地建了房子,卖了这房子,这个地不建房子原来是农用地,他没有给农用地配套医院、学校,没有给农用地配套相应环境污染的处理,污水处理厂,但是政府卖给开发商,开发商建成住宅,你这些就要,我觉得房地产开发商很多东西是政府投了很多钱在里面,而且有一些钱不是一次性的。比如说你建成一个住宅区,住宅区应该有污水处理厂,这个运作年年都要投钱的。

  开发空间的丧失和区域生态系统失调问题。以及自然灾害风险增加的问题。大家都知道现在的城市里面风险肯定是增加的,比如说到上海交通说一天堵两次,但是说北京的交通一天堵一次,从早上到晚上,大家想一下城市的急救120,消防这些设施是防止灾害的,你交通堵塞,你又是汽车不是飞机,不可能从别的汽车上飞过去,所以灾害风险增加了,城市的发展也许是一个交通问题,但是会导致你整个城市交通系统增加。

  (图片)我举一个例子,这个我在很多地方没有赶说,为什么呢?这个例子跟我们国家现在实行的土地开发整理是相矛盾的。国家现在土地开发整理要求这一片农用地是100亩,我的有效耕种面积就是100亩,不允许少,现在耕地的整理,农用地的整理就是靠提高有效面积,这是美国资源学家总结出来的。我们现在的农业生产就是这样的,在这片农用地里面大家看一下土地的播种面积占的比例是很高的,只有这么一块算农业产操作间,他认为这个不合理,尽管也有滴管系统,也有农业径流会污染地下水。他举了20年以后,我们的农业生产应该是什么样?农业生产这个可能还更重要了,他有一个病虫害的控制,另外还有计量的地下水泵,这个在北京市已经开始实施了。

  另外在旁边留一些野生动物的栖息地,我们有了野生动物的栖息地,野生动物有这些地方活动也不至于在农田里面。他采取了一个高科技就是土地湿度的传感器,这之后可以由传感器控制,需要什么可以进行控制,这减少农业径流的产生。

  要说从节约利用方面,这个在土地利用上是很节约的,这个在土地利用上是不节约,因为他有河流、野生动物栖息地。另外农产品健康性比较差,这个农产品健康性好,所以这个还是节约的,他节约了水资源,你是节约了地,这个是节约了水和生产成本,所以说是这么一个特点。

  三农问题和城乡二元结构问题,这也是我们国家的特点,这个在国外问题基本上没有。

  缺乏土地利用总体规划的统筹安排和条件,特别是我们国家在计划经济向市场经济过渡时期,这个矛盾很突出,土地关系我们不可能把美国,把哪一国引进,这个办不到,现在我们国家制订政策说土地实行世界上最严格的土地关系政策,现在还管不住,我说怎么办,你已经最严格的了,再管不住就没有办法了。

  我觉得土地管理需要四方面,一方面土地不是一个很简单的问题,土地管理是一个很复杂的科学问题,这牵扯自然科学,社会科学,文化习惯。我们现在土地都是小脑袋拍大脑袋拍出来的,这需要研究。

  第二,土地管理需要经验的积累,纯粹的科学解决不了问题,所以说需要你对这个地方的社会的发展,土地利用状况经验的积累,经验的积累是不可以传授的,就是师傅带徒弟在出来的,不可能把美国书拿来就把美国管理经验拿到手,经验不是科学,不能传授。

  第三,土地管理是要靠技术,我们国家一说现在违法占地也不用土地变更调查的报表数据,说我们遥感数据检测16个省市,发现很多是违法用地的,你也用了新技术。

  另外土地的管理是需要不同阶层,不同土地利用的交流和协调,这个是最大的问题。大家想一下我在北京市也做过,现在我们国家说保护基本农田,保护耕地,我说国家这些人排着队,谁愿意保护耕地,我说温家宝总理最愿意,我说谁最不愿意保护耕地,我说农民最不愿意保护耕地,我说这个肯定保不住,因为他在土地上保护不住耕地。我们部长是第二个最愿意保护耕地的,所以这个是很难的。我们必须要协调,因为大家知道农民有农民的需求,你必须知道他的需求我在政策给你一定出路。现在制订政策缺乏上下级的交流,因为省级等跟国家政府、县级政府利益不一样。

  我们在北京郊区调查的时候,老百姓说你让我保护耕地,我如何保护,他说我种小麦一亩地产500公斤是好的,他算500公斤冬小麦卖多少,他一下成本,最后算出来基本上收益跟支出基本上零比零。

  土地利用规划实施的经验借鉴。公共政策的合法化是社会体现社会的公平利益的融合。另外北京市土地利用的特征跟社会经济发展是什么样现状?另外北京市修编大纲,还有北京市上一轮规划实施效果一个评价,这个由北京大学几个教授合作完成。

  北京市城市规划实施的保障分析,因为你城市规划是一个专项,空间上有一个补贴。我们调查分析了一些兄弟省市规划实施的方案,我们也做了市场发达国家土地规划的管理经验。我们不能说完善的照搬,在前面说北京自然环境、社会发展功能定位跟其他地方不一样,我们有的可以借鉴。

  这个是我们技术方案,基本上跟前面是一样的。这个就是我们做北京市土地利用总体规划实施管理,我们做了这么几个东西,一个是实施管理的办法,另外是现在技术在规划实施管理当中的应用。第三个是兄弟省市的经验。基本上做了这么几个东西。如果大家感兴趣我们这个成果也出了一本书。

  上论规划实施管理的经验及存在问题。首先指令性计划管理体制与市场经济发展存在矛盾;上下位规划不衔接,难以达到调控土地供需的目标;未能按计划供地,调控建设用地增长不利;两规刚性强,城规调整导致规划被动的调整;未重视规划的空间布局缺乏实施监控手段。

  国家在指定国家土地利用总体规划里面定到几几年保持耕地18亿亩,结果到时候18亿亩都突破了,起码各个省市认为突破是合理的,他认为国家都突破了,那如果没有突破就觉得没有跟上党中央,我觉得这个不合理,我建议国家和省级政府要建立发展跟发展方向,不要给自己制订一个框子。我觉得如果国家给我制订一个政策,这个政策是不违背的,我没有具体的数字在这限制,因为下面谁违背了我可以说你们,现在我说你们自己都违背了,说你们心里不踏实。

  我们现在也在这调查,现在各个县,各个乡镇的政府觉得你每年做土地变更调查,我现在用这块农用地,我现在做变更调查就转变为工业用地了,在你拿到现状图上就是现状用地了,可是他还是农用地,所以说要做空间的规划。

  以前给保险公司做农业保险的时候,他们说农业保险我们不想赚钱,我们实际不愿意做农业保险,但是国家要让我们做,我们必须要做,我们在农业保险不讲赚钱,不要赔太多就行。我说你们怎么赔?他说老百姓这块棉花地保地是冰雹,大家知道冰雹发生范围很小,这60亩棉田被冰雹砸了,他请到这个角来看,他把保险公司绕个圈过去看这个砸了,同样一块地让他们看两次,他们要拿两次钱,现在保险公司说保险就做在图上,这样就解决问题了。

  强化地方土地管理政策的规章建设;运用高新技术武装专业性的实施检测队伍;建立集成式的规划实施管理机制;运用市场手段建立规划实施检测与评价体系。

  市场经济发达国家规划实施管理调研。韩国、日本、新加坡等人口稠密,土地资源紧缺的新兴工业化国家,其土地规划具有高度的指令性和强烈的干预性,规划实施采取分工合理、职责分明、高度统一、法规与行政并重的管理体制。

  法国、德国、英国等高度发达工业化国家采取政府统一领导、法规约束、政策引导、公众参与的方式进行土地规划编织及实施管理的体制。

  大家说现在公众的参与,让公众参与国家机关还能办公吗,都给赛满了,我们说让公众参与,你必须要有一定规律来参与。

  美国、加拿大等地广人稀、土地资源丰富的高度发达国家,采取分散型土地管理体制,即国家对土地规划不进行集中统一的管理。

  北京市土地利用规划实施及保障措施。土地利用规划的实施管理就是牵扯到一个资源管理和资产管理并重的体系,要集成式各行业协调,目标一致的管理模式。

  完善规划实施的法律保障措施。国家的法律你北京市没有办法做,但是北京市可以出台一些地方性国土资源的立法,而且把自己现有的法律要进行一个梳理,所以以完善土地执法检查体制,现在国家成立土地总监。建立市级土地监察总队。

  强化规划实施的行政保障措施,大家都说现在面向市场经济,面向市场经济更需要行政来管理,大家知道在市场经济里面个人、企业都是为了自己的利润最大化进行活动的,如果没有行政的管理这个就会乱,行政管理是保证社会利益的公平,另外是保证土地利用在时间上的持续性。

  中国的房地产也是赚钱了,我说世界上谁赚钱最多,我说比尔盖茨他卖想法赚钱最多,我说中国开发商靠政策来赚钱,我说比尔盖茨如果不违法他赚钱更多,因为中国使用大部分是盗版的,我觉得人家卖东西是永远卖不完了,可是我们越卖越少。所以说行政管理监督权这个要实施,还要优化国土资源局各个部门的职能。

  强化规划实施的经济财政保障措施,我把这个报告写完了北京市张局长也列在里面。实际上上海城市里面也是做得很好,所以说这是一个,要利用经济、财政保障措施,优惠政府的奖励制度,在优惠税收投资这些方面都可以涉及到。

  构建本市土地利用总体规划实施预警系统。这包括土地利用动态检测体系,土地规划实施规划预警系统。土地规划目标在这里,你动态如何做,我要跟我目标有一个对象。

  遥感技术只要土地会利用完全可以做到,北京市西单到东单包括王府井一个遥感影像,这个分辨率0.61M。

  (图片)我们利用遥感技术和DEM做的北京平谷一个立体化的图片。

  建立公众和社会舆论监督规划实施的制度。土地利用规划实施的涉及到各方面的利益,所以要明确公众对规划的实施的执行权,参与治理,浙江省规划采取公众座谈会的制度。因为大家都知道现在如果政府要利用,比如说农业生产发展比较好,你开发商要占这片地,我是这片地的经营者,规划上规定我现在经营是合法的,开发商要违规占我这片地,起码这个人可以管开发商要更多的钱,起码他违法的钱会更高。

  提出了保护耕地的新模式。我们广讲究耕地保护这个不行,谁给你保,老百姓也要吃饭,也要生活。国家土地耕地保护制度应该是科学合理的,但是北京市用科学发展观的思想如何贯彻在这里,我说北京市把耕地全保住,北京市也要吃外面的东西,你耕地达不到,我们说具体层面要结合北京市的科技资源优势,资金优势和市场优势,创建一个促进京郊农业发展规模化、现代化和提高生产效率新模式。现在在北京地区进行农业生产不赚钱,大家在东北去调查一下,多农民就是靠农业来致富的,因为他规模大,我在北京一个劳动力种一亩多地,我这一亩地产多少钱?在东北一个劳动力500亩地,1000亩地,一亩地赚100块钱,他就赚钱了,在北京一亩地赚500块钱,他一年才500块钱他肯定不干。

  规划的实施要全方位、全流程、多途径的管理。规划在指定的时候手段用编制制订审批要保证规划的科学性、前瞻性和可操作性。现在很多规划前瞻性很差,可操作性很差。

  中段:建立三个途径监督机制,一个是立项审批、二是项目的设计监督、三是项目的建设监督。

  尾段:倡导动态规划,现在规划目标超了就要推倒重来,为什么在规划当中不评价呢,现在就要超目标了,你不应该采取反馈,你应该采取什么措施来调整,我们现在没有一个评价反馈跟预警的机制,所以说规划01年制订到2010年规划,结果03年就突破了,所以04年开始新一轮规划。

  我简单说这些,欢迎各位专家批评指正,谢谢大家!

  【提问】你规划实施监管的时候考虑没有考虑城市部门跟土地部门如何管理呢?

  【赵烨】在我们这里面基本上还没有涉及到这个问题,这个项目还有北京市城市规划实施管理,我们原来有一个北京市规划院有一个处长也参与了这个课题。具体到容积率就不是土地规划的问题了。

  【提问】发现我们的土地利用总体规划起的作用是很小的,你只是一个土地的用途,城市里面就是居民点用地,你按工业、按住宅是人家城市规划院定的。但是那个用途又不是我们总体规划,我们土地总体规划没有到行业,没有到项目。我们土地利用总体规划到城市里面你的细化程度不够,所以后面控制不了。

  【赵烨】你提这个问题我们还不赞成,因为土地不能代替城市规划,到城市里面不用把土地规划做详细一点就可以代替人家城市规划。但是土地利用总体规划可以给你设定这片是我规划的建设用地指标,具体给城市规划做什么,这个我们不要,我们总归还是土地,我们不要贪大求全,最后什么都不做不了。

  【提问】现在土地管理规划在后面管理的时候你执行起来很没有力量,因为人家规划部门有项目在那里。最近加强土地管理以后,现在城市市长提出来叫土地部门多发挥作用。

  【赵烨】我土地规划划成基本农田就不能动,这有国家基本农田保护条例。

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