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纪念《土地管理法》颁布20周年网上访谈

土地有偿使用与房地产市场的宏观调控

发布时间:2013-07-26 09:22文章来源:bet9官网中国土地公司 打印

访谈嘉宾:原国家土地管理局局长、中国土地公司名誉理事长 王先进

访谈主持人:人民网房产城建频道编辑 郭音龙

  郭音龙:今年是《土地管理法》颁布20周年,很荣幸有这个机会给您做这样一个访谈。您是国家土地管理局的第一任局长,当年的土地有偿使用制度改革应该说是您一手推开的吧。您能介绍一下当时的背景吗?

  王先进:中国第一部《土地管理法》出台的背景是,全国耕地大面积减少,严重威胁粮食安全和国家安全。因此这部法的重点放在严格保护耕地上面,并规定由直属国务院领导的国家土地管理局统一管理全国城乡土地。当时的《土地管理法》并没有土地使用制度改革的条款。但我认为,要管好全国土地,严格保护耕地,只靠法律、行政的手段不行,还应有经济手段。国家土地管理局的同志都赞同这个观点。于是1986年12月,就以局的名义向国务院报告,建议全国实行土地有偿使用制度,收取土地使用费。从国家土地管理局来讲,城镇土地使用制度改革就算开始了。

  郭音龙:土地使用制度改革是在哪里试行的?当时具体做了哪几个方面的工作呢?

  王先进:1987年2月,国务院召开外资工作领导小组会议,我是外资工作领导小组成员,参加了会议。主持会议的是时任国务院副总理谷牧同志,他传达了国务院主要领导同志提出是否能转让一部分城市土地,收一些资金加快城市建设的意见,让大家讨论。对这个问题我有些调查研究,并已经形成了一个思路。当时我提出三条:第一,我们可以转让土地,但转让的是土地使用权,而不是所有权;第二,转让的土地是有年期的,到时收回;第三,转让的土地要收费,也就是地租,这是国际通行的做法。对这三条,与会者取得共识。会议决定责成国家土地管理局和国务院法制局负责研究,提出报告。经我们与有关省、市研究,向国务院提出报告,建议由深圳、上海、厦门等地先行试点,再逐步推开。国务院很快批转了这个报告。

  要改革土地使用制度,碰到两个难题:一是理论问题。土地是不是商品,可不可以进入市场,当时有严重分歧;二是法律问题。当时《宪法》规定土地不准买卖、出租、转让。怎么办?理论问题,我们请专家讨论,意见还是不能统一。我说,土地是不是商品先搁置一下,土地使用权可不可以进入市场呢?大家说可以。这样理论问题就基本解决了。法律问题怎么办?经过召开多次专家会议反复讨论,最后确定还是用国务院领导提出的“转让”这个词,但略加改动,国家出租土地叫“出让”,承租人之间转租土地叫“转让”。这个提法,大家都说可以。绕开“出租”这个词,广东省、上海市地方立法的时候很顺利地通过了。但这也是有政治风险的。后来全国人大、全国政协有些常委对此提出质疑,表示强烈不满。特别对出让土地给外资企业,认为这是“卖国”,是恢复旧中国的租借地。并行使他们的法律权利向国务院提出质询。为此,国家土地管理局代国务院起草了对质询的答复。我还到人民大会堂接受常委们的质询,当面作答。经过反复工作,总算解决了。

  经过一年多的试验,深圳等地土地使用制度改革试点取得很大成功。1988年,全国人民代表大会对《宪法》做了修改,删除了不准出租的条款。1990年国务院颁布了《城镇国有土地出让转让条例》。这个法规是对《土地管理法》的重要补充。有了法律保障,全国城镇国有土地使用制度改革就比较顺利地进行了。

  这里要说明,城镇土地使用制度改革并不是孤立进行的,它是全国改革开放大潮中的产物。中央有关部门、各地有许多城市,对城镇土地使用制度改革也在进行探索、研究、试验,是各方面合力推动的结果,也是在党中央、国务院领导下进行的。任何一项社会改革都是社会发展、众力推动的结果。

  郭音龙:当前城镇土地使用制度改革存在什么问题,应该如何进一步完善和法制化呢?

  王先进:城镇土地使用制度改革初期,由于范围小,便于管理,问题不多,可以说是健康的。随着改革速度的加快和土地市场的扩大,问题不断出现,几经整顿取得一些效果,但问题并没有根本解决。从宏观上讲,由于相当部分地方政府违背规划和计划、违反法律和政策,乱批乱占土地,致使耕地大量减少,严重威胁粮食安全。即使按照“十一五”规划耕地减少数量(能否做到还难说),到2050年,全国人均耕地保有量将不到1亩。人均不到1亩耕地,何以保障中等发达国家粮食需求水平。

  违法乱批乱占土地,征地——出让,“寻租”——“聚财”,严重违背土地使用制度改革的初衷,引起人们对改革的质疑。当时制定土地使用制度改革法律时,为了保障土地市场的公平竞争,我们借鉴香港的做法,土地出让采取拍卖、招标、协议(因为有的项目没有拍卖招标的条件)三种方式。原设计协议出让的价格是以当时的市场价格为依据,后来许多地方变成了“市长”、“书记”价格。于是腐败丛生,造成市场极大的不公平,搅乱了土地市场秩序。

  这里不得不说说“以地生财”的问题。香港人视土如金,寸土寸金。新加坡前财政部长曾对我说:新加坡未利用的土地是国家最大的财政储备金。但改革初期,我们许多同志则不是这样认识的。由于我们长期实行无偿、无期限使用土地的制度,形成一种根深蒂固的观念,就是:土地不值钱,土地没有价值。这就使推动土地有偿使用制度极为艰难。为此,国家土地管理局举办了多期市长班,解决这个认识问题。通过市长班学习,有的市长说:原来土地这么值钱,这回可找到有钱的“妈”啦!“土地是财富之母”啊!这是历史性、标志性的观念大转变。观念转变了,改革就前进了。于是“以地生财”这个词就出现了。土地是宝贵资产,且具有增值的特性,会源源不断地生出巨大财富。“以地生财”并不错,与之相关的“经营土地”这个词也不错。反之,捧着金饭碗(土地)要饭倒是错的。问题是,“以地生财”要取之有道,按规矩办。不能“见利忘义”,违法征地、卖地,进而“寻租”——“敛财”。这就错啦!土地会生出巨大财富,国有土地所有者——国家不去“经营”生财,别的用地者也会去经营生财。这是规律。现在有打着“以地生财”的名义,违法“敛财”者,也有打着发展经济的旗号,把土地低价、零地价、负地价送人的“败家”者。国有资产流失惊人,其中国有土地资产流失多少?有人说一年流失几百个亿,也有说一年流失近千个亿。总之是很多。正反两面说明,土地是宝贵资产,随着经济社会的发展会升值,不断地生财。“以地生财”不错,错在“以地谋财,取之无道;见利忘义,违法乱纪”。用土地违法“敛财”要制止,将土地无偿送人的违法行为也要制止。

  检讨过去,我们的法律是有很多不完善,但二十年的经验证明,严格执法是关键。

  改革中的问题只能通过深化改革去解决。在严格执法的前提下,我认为,可以采取以下措施:

  第一,要改革征地制度。改现行的征用制为征购制,用城市市场平均地价(扣除政府投入的城市基础设施配套费)征购农民的土地。征购土地的费用,要落实到失地、少地农民户头,保障他们的生存和发展。村委会可留少部分作为土地发展基金,并严格限制用途,以减少村委会和干部卖地的利益冲动。乡镇政府等更无权扣留征地费用。今后应通过改革进一步明确农村土地产权制度。我认为,农民集体所有土地应该是农民共有,所有权归农民,而不是村委会,村委会是土地经营管理者。

  第二,全面实行土地有偿使用制度,土地出让和收取年租两种方式并重。行政划拨用地,要严格限制在行政事业单位办公用地、军队的军事用地和公共公益基础设施用地范围之内。除此之外,凡是没有实行出让、年租制的,包括存量土地,一律实行出让或年租制。此举可通过建设用地全面普查和登记的办法进行。

  第三,改革土地收益分配管理制度。土地收益一律纳入财政管理体系,取消预算外管理。土地收益要拿出部分作为土地基金,专项管理。以遏制地方政府征地、卖地的利益冲动。

  第四,取消名目繁多的各种土地优惠政策。改革二十多年来,我国经济大发展,已经有条件不必继续采用土地优惠的政策。实践证明,优惠地价政策弊多利少。比如高科技项目,是否高科技难以评定,土地拿到手是否用于或全部用于高科技,难以有效监督。不如生产出产品以后,再研究是否优惠。如要优惠,宁肯财税优惠,因为它有调整的灵活性;不能土地优惠,因为土地有特殊性,出让期内可以增值,改变用途也可以增值,如实行优惠,漏洞很多,难以管理。

  第五,完善地价制度,建立以市场价格为依据的地价体系。土地市场公平,说到底是取得的土地价格是否公平。因此必须以市场价格为定价依据,并根据各种情况适当调整。但市场价格为依据不能动摇,因为在市场经济体制下,只有市场价格为依据才能做到比较公平。完善地价制度的另一个关键是,无论什么办法,必须取消“市长”“领导”个人定价的权利。

  第六,完善法律、法规,进一步规范土地市场秩序。我国土地法律法规,总的看,还是不多的,不适应土地市场日益扩大的需要。建议制订“土地规划、计划法”,强化宏观的法律控制;制订“基本农田保护培育法”,保障粮食安全,保住我们赖以生存的“生命线”; 制订“地价法”、“土地登记法”和“土地检察法”,强化微观的法律控制。最好制订土地大法——“土地法”。有法总比没有法好,能严格执行更好。

  郭音龙:您对当前房地产市场怎么看?您觉得土地在目前房地产调控当中应该起到什么作用?

  王先进:目前房地产市场出现了很多让人担心的问题。房价过高,低收入居民买不起,相当部分中等收入的居民也买不起,怨气很大。当前房地产市场的问题,住宅价格高是核心的问题。

  我认为,目前住宅价格高的原因,主要是住宅需求高于住宅供应造成的。住宅需求,包括自住需求和投资需求。自住需求,有正常需求和过度需求(超大户型、每户两套以上住宅),本地居民需求和外来居民需求。投资需求有正常投资和投机性投资。还有旧城改造规模过大,盲目追求豪华型住宅而大拆大建等造成的强制需求。需求大于供应还有住宅结构不合理等原因。需求量大,供给量少,价格必然上涨。这是市场规律。

  住宅供给不足,有正常原因(如住宅供地少或者结构不合理),也有非正常原因。比如房地产商大量囤积土地,待机而建;大量囤积房屋,待价而沽。现在全国有相当多的土地长期占着不开发(有人估计能用十年),也无人收回。“国六条”出台后,有的大房地产商说,我有土地,十年内没有问题。全国空置房比率居高不下,有合理的原因,也有的是有意囤积。大量囤积土地和房屋必然有银行贷款支撑,也无人过问。囤积土地和房屋,更加大了住宅供给不足。

  住宅市场具有地域性特点,各城市、甚至城市内各区域之间难以余缺调剂。这就为房地产商抬高、甚至垄断房价提供了条件。有的城市甚至为几个大房地产商操控整个市场。有的城市一月之内、甚至一夜之间房价暴涨就足以说明。我国房地产业一直是高利润产业。外国成熟的房地产市场,房地产商的利润一般为5%~8%,而我国一般在15%以上,有的高达50%以上。房地产业高利润或者暴利润是住宅价格高的重要原因。

  政府对房地产市场管理不善也是一个重要原因。全国及各地至今没有一个有权威的房地产市场协调机构。有关部门形不成强有力的合力,甚至由于认识不统一而抵消管制力量。总的说来,我们对房地产业管理是过于宽容的。如果对高利润行业、且具有地区垄断性倾向的行业实行宽容政策,其后果是可以想象的。

  国务院及有关部门高度重视当前的房地产市场问题,连续出台“国八条”、“国六条”、“九部十五条”。这些措施中,主要是土地、金融、税收三大部分。如能得到落实,定能取得效果。

  按市场规律,房屋供给少于需求应该大量提供土地,建造房屋。但中国土地有限,不能无约束的提供土地,房屋建设也不能无约束的消费土地,规定一定比例的中小户型住宅并限定面积,是必要的。对超大户型、占有两套以上住宅的用户,采取税收政策调控,以减少土地消费,也是应该采取的措施。当前除适当增加住宅用地供应量,同时应采取强有力的措施彻底清理长期占而不开发的土地,使之投入使用。城市占地要调整规划,人均占地要压缩到国家定额标准之内。

  住宅不是一般的商品,是人的生活必需品。在市场经济体制下,贫富差距拉大是不可避免的。即使国家采取措施降低住房价格,仍有相当比例的人买不起商品房,这部分人必须由政府提供能够住得起的房屋。因此,政府在住宅管理上,必须实行双轨制,买不起房的由政府提供廉租屋、廉价屋,买得起房的到市场购买商品房。这应是我国的基本方针。过去没有把建造廉价房、廉租房提到政府职责的高度,是国家的一大疏忽。这个问题解决了,商品房市场就容易管理得多。建议成立住宅局,专门负责廉租屋、廉价屋的管理,并成立一些非营利、服务性的公司具体办理。廉价屋、廉租屋由营利性企业负责办理漏洞很多,经济适用房的管理方法就可以说明。

  目前采取的调整措施,有许多内容与地方利益冲突,必须有相应措施或机制调整中央和地方的利益分配,否则“上有政策,下有对策”,调控的目的很难达到。

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