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纪念《土地管理法》颁布20周年网上访谈

从土地统一管理到严格的土地管理

发布时间:2013-07-26 09:28文章来源:bet9官网中国土地公司 打印

访谈嘉宾:国土资源部政策法规司副司长 赵久田 国土资源部政策法规司法规处处长 魏莉华

访谈主持人:中国指数研究院常务副院长 黄 瑜

  黄瑜:今年是《中华人民共和国土地管理法》颁布二十周年,二十年间,《土地管理法》经过三次修订,国务院也于2004年下发了28文件,加强土地的严格管理,在这期间,中国土地管理的体制、目标和制度又发生了哪些变化?

  赵久田:我们土地管理事业发展20年来,从第一部土地管理法出台以后,土地管理事业的发展变化很大。我们20年来土地管理法的不断的修改和完善,一共进行了三次修改,也折射了土地管理事业不断的发展和进步,同时我认为土地管理制度的不断的发展、法制不断的完善,也反映了社会主义市场经济完善的历程,从计划经济到市场经济整个变化过程。

  首先,从1986年第一部土地管理法和1998年全面修订土地管理法的内容做一个简单的比较,可以看出它的变化是很大的。第一,从原来法律规定保证建设项目用地为主,转向以保护耕地为主;第二,从注重项目管理转向注重土地用途管理;第三,从保障建设项目的征地转向要保护被征地农民的合法权益;第四,从用地单位占多占少都一样,转到用地有偿,使他精打细算;第五,从滥占滥用土地的单位和个人责任不明确,到滥批滥占土地有罪,这是1998年土地管理法规定的。应该说用世界上最严格的措施管理土地。这个变化也体现了党中央国务院对土地资源的高度重视,也体现了国家法制的进一步完善,体现了社会主义市场经济不断深入发展。这个变化我是这么评估的。

  其次,我想简单说说新土地管理法实施以来它所确立的各项土地制度基本得到了贯彻。

  第一,土地用途管制制度。通过编制土地利用总体规划,严格限定土地建设用地的范围、规模,各类土地事前的安排,通过严格的审批程序加以确立,用法律规范的行使保证它得以实施。用途管制的核心内容是严格限制把农用地转为建设用地,如果把农用地转为建设用地要经过很严格的程序,并且要付出比较大的代价。

  第二,耕地保护制度。耕地保护制度里有几个方面:1、以法律的形式确定省级人民政府的责任,要实现本省范围内耕地总量不减少,就是要保障省份内不管建设占用多少土地,但要保障省内耕地面积总量不减少。2、对于用地单位来说,如果要是使用耕地必须做到占补平衡,如果他没有能力,必须交足造地花费的成本。3、我们单独设立了基本农田的保护制度,基本农田是耕地里的精华,是我们要确保的,不能被占用的,是耕地里最重要的部分。我们在基本农田保护制度里已经有非常严格的措施,占用一分一厘都要国务院批准,这是前所未有的,对此有些人不理解,认为是国务院管的太细,占一点点地就得国务院来批,他是没有理解基本农田是不许占,除了国家重点和省重点项目经过审批可以占用,其他一律不许占用,这个制度的设立严格保护了基本农田。另外,我们也给了出路,存量土地不管用多少,都可以由市县人民政府来批。

  另外,除了这个耕地保护制度以外,还有征地制度,这应该是符合国情、符合当前国家发展阶段的征地制度。过去我们老的土地管理法主要是考虑保证建设用地,给农民补偿是比较低的,而且里面很明确的写不得超过多少,意思给农民的钱不能超过多少,而不是说不能少于多少,这里面就有倾向性,这主要是从建设考虑的,没有从农民利益考虑。

  新土地管理法里面,有人光看到前面的倍数,虽然倍数提高了,但后面还增加了有关的条款,就是要保障农民生活水平不降低。特别是2004年国务院28号文件明确规定征用农民的土地补偿标准要达到生活水平不降低、长远生计有保障的标准,应当说这个标准把土地按照市场价评估还要高,这就是我们国家对农民负责的态度,我们当前征地制度应当说在世界上也是没有的,这个制度是从保证建设用地,以保护农民利益为首要的考虑。

  其他方面还有经济收益分配制度,这个制度也是我们新创立的制度,土地的收益中央和地方三七开,中央不用还要返回地方,保障耕地的开垦、耕地质量的提高,核心意思还是要保护耕地资金,不能全部拿去搞建设。

  另外,我们还设立了违反法律用地批地处罚的制度,处罚最能体现国家对土地重视的程度,过去用地从来没有追求刑事责任,现在哪个政府官员违法批地、哪个单位违法用地,谁在那破坏耕地,都有可能追求刑事责任,这个应当说是世界上比较严格的措施。

  黄 瑜:目前《土地管理法》或法律执行过程中存在哪些问题?

  赵久田:尽管土地管理法规定了很先进的土地管理制度,但是也不能说把一切问题都解决了,随着改革的深入,市场经济不断的完善,还会出现一些新问题,当然我们还要继续研究,像28号文件一样,通过一些详细的操作性的规范来完善。

  我们面临的三个问题归纳为以下几点:第一,宏观调控到位,这是中央提出的土地管理工作的新任务,土地管理要参与国家宏观调控,这里一个是土地的闸门,一个是银行贷款的闸门,这是国家对经济总量,从经济发展的速度、结构进行控制,比如在土地供应上哪些行业属于鼓励发展的行业,我们在土地上有些优惠,如果哪些行业国家认为过热或者有问题,我们可以刹紧闸门,在结构上也是,在地区平衡上都可以通过这个闸门实现宏观调控的目的。

  现在有些地方科学发展观认识还没到位,所以宏观调控他们总是认识不到,为什么有些地方出了很多的问题,就像媒体经常说的,有的地方只注重只谋一隅,而不谋全局,这样肯定会出问题。

  第二,我们对三农问题认识不到位。尽管我们的法律、国务院的文件在保护农民利益方面出台了很多严格的措施,但有些人总是把地方政绩和农民的合法利益对立起来,主要体现在征地问题上,征地补偿不到位造成很多农民不稳定的因素,土地是农民的根本,如果征走了他的土地,你要对农民负责,不能让农民出问题,这是一个基本的要求。我们反复的强调,征用农民的土地不仅仅是把土地看成农民的财产权,给多少钱就可以了,征地也不是简单的市场交易问题,28号文件里说的很清楚,我们要征用农民的土地要保障农民眼前有收入、将来也能生活,这个要求就可以看出不是简单给一个补偿费的问题。我们感觉28号文件的规定有些已落实,但有些还不能落实到位,这是农民在当前经济领域的地位问题。

  第三,执法不到位。土地管理法规定了严格的用地审批程序,有些地方总是以这样那样的借口不按程序办,甚至逃避审批,实际上并不是说我们的审批降低了工作效率,增加了障碍,法律之所以设立这样的程序,当然是从全方位考虑,不是仅仅为了用地方便。有些人认为征地程序复杂,就想逃避,这恰恰是土地管理法规定要采取最严格的措施管理土地,他想用最方便的办法使用土地,这当然有冲突。

  另外,我们要解决执法不到位这个问题,必须加大监督查处力度,最近我们部里5月30号颁发的严格土地管理的紧急通知,又重申了许多法律规定过的措施,我们过去法律执行不到位,有这样那样的原因,有体制上的原因,有管理的上问题,核心问题还是一个利益机制问题。有些事情一方面通过宣传教育,另一方面还必须加大监督和处罚的力度。最近部里根据国务院领导要求派出很多调查组,查处一批大案要案,法律上有这样的依据,我们也有这样的责任、手段,但是往往在和经济利益冲突的时候,有些地方查处的时候遇到阻力,这是我们要解决的问题。

  黄 瑜:为什么中央的土地政策在地方执行中会有阻力呢?

  赵久田:虽然规范文件一般不会冲突,这在立法上是有程序的,下面的东西不能与上面的东西冲突,法律规范方面冲突不会太多,但是上面的法律下面执行的过程中往往走样,对他认为有利的他就执行,他感觉不方便的他就不愿意执行,这种情况有一个地方利益问题。我们宏观调控是从国家整体利益考虑的,要考虑经济发展的速度、结构,要平衡,对某个地方应该从全局考虑,对他长远利益才最有好处,但是他从眼前考虑,为了政绩考虑地方的发展,他有可能不顾全局,如果其他地方都这样做,就会造成大量的重复建设,也会造成很多的浪费。

  黄 瑜:对于拆迁补偿或者耕地补偿不到位的做法,法律有没有一些非常明细的措施,还是要另交给其他的法律体系办理?

  赵久田:征地制度法律规定的比较完善,比如说征地有各级政府、有不同的审批权限,对于征地农民有知情权,他有对补偿疑义的申诉权,而且法律上有征地解决的机制,现在有些地方搞的比较好,有些地方这个制度不健全,所以造成农民申诉无门,另一方面政府对这个事情不能及时解决,这主要是个制度完善的过程,我们将来建立裁决制度以后,对农民也好、对搞建设的单位也好,对他们都有好处,总要有一个说理的地方,现在目前找法院,法院不受理,政府也没有一套机制来处理,我们现在已经发了文件,而且我们在2年前就搞了试点,在重庆、安徽、湖南都有一些试点,他们这些地方,这几年通过完善制度、通过实践,我们总结了一套办法,也有很好的效果,我们现在正在向全国推广,法律上这方面的规范是有的,国务院土地法实施条例明确规定有裁决制度,还需要地方进一步落实。

  我们现在正在推行征地协调裁决制度,这个制度专门解决征地补偿中发生的纠纷,按照土地管理法的规定征地的行为是强制的,对这个地能不能征不能起诉,如果你认为补偿不合理通过征地裁决制度提出来,因为土地管理法1999年1月1号开始实施,这项制度没有得到很好的贯彻落实,导致了大量的因征地补偿引发的纠纷,我们部里从今年年初开始就一直要求各地推进这项制度。

  这个制度的核心以协调为主,重在协调,如果在征地补偿过程中发生纠纷了,拟定征地补偿方案的上一级政府协调,协调就是一个调节的过程,双方当事人经过反复的协调,达成共识,使征地能够顺利的进行,我们在三个地方搞了试点,湖南、重庆和安徽,这三个试点也取得了很好的成效,这个制度建立后很多纠纷通过协调就解决的,也不会上访、复议,基于这样我们把这项工作作为一项重要的工作,要求各级国土资源管理部门在年底之前把这个制度落实到位,这个就是征地中存在问题解决的重要措施,就是把征地的渠道畅通,这样就可以避免不必要的纠纷。裁决制度是一个程序、标准,我们部里专门有研究组在研究,也有一些地方做试点,比如补偿标准有的地方按照综合年产值计算,有的地方是按照区片价。

  另外,我们28号文件规定,补偿标准要达到当前生活水平不降低,长远生计还要有保障。当前生活水平不降低,就是他现在干什么还能干什么,比如他原来种地,不能种地要有就业的地方,长远生活有保障,就是让他失去土地以后,将来还会有别的收入来源。比如我们有些地方征用土地以后,另外再给他返回一部分土地,当然得有条件,比如在城市周边地方可以让他搞个商店、搞个其他经营场所等等获取稳定的收益,或者他现在的房子可以出租,所谓长远生计有保障,就是他能有一个稳定、长期的收入来源。

  被征地的农民大多数位于城乡接合部,这个地方征地发生量比较大,如果全部融入城市,那就要按照城市居民来管理没有问题,如果还是农民,我们和现在劳动社会保障部也在研究,也要给他们建立社会保障,将来他们要退有所养,病有所医。

  黄 瑜:我们做了一些土地的调研,发现很多用建设社会主义新农村的口号下,占用农民的宅基地,怎么看待这种做法?

  赵久田:在这方面有些地方确实出现很多问题,据我们调查,经济比较发达的地方,农民还是愿意搞新农村建设,搞完后生活条件改善了,生活质量提高了,没感觉什么不方便的,我们说搞新农村建设起码有四条标准,第一农民愿意,所谓农民愿意改造这个村子,必须经过村民代表大会,或者全体村民会议,三分之二之上的人通过决议,通过新农村改造的方案,才能改造;第二,这个地方在集体经济上必须有一定的实力,经济上有这个条件,旧村改造不可能让农民来拿钱,集体要有实力才行;第三,这个地方一定要有市场,所谓市场就是农民有新的就业门路,通过新农村建设,就是说它建设完了以后,比如它搞了工业、商贸等等,增加了就业机会;第四,要符合土地利用总体规划,并且要有一个科学合理的村镇建设规划。通过新农村建设可以提高农民的收入水平,就像中央领导说的,新农村建设绝不是盖个新房子,首要的就是通过新农村建设提高农民的收入水平,创造了新的就业机会。在农村宅基地问题上怎么样加强管理,保护农民宅基地的合法权益,会出台一些新措施。

  黄 瑜:宏观调控后大家觉得由于招拍挂的原因土地价格比较高,有些人提出来要搞协议招标?

  赵久田:这个价格不是谁定的。这是有些房地产商拿便宜的土地拿惯了,走后门拿不着地了,他就有意见了,跟大家都平等他怎么能赚钱呢?我们部领导也提出,房价的虚高,不是土地拍卖造成的,协议拿地的房地产商绝不会比招拍挂拿地把房子卖得便宜。

  魏莉华:我们普法宣传做的比较好,一直是司法部的先进典型。

  赵久田:我们也不是说宣传没有什么问题了,确实还需要在这方面多做工作,通过各种媒体包括网络宣传土地管理的法律、政策。

  黄 瑜:最近听说闲置两年的土地要收回,是不是说明国家要加强《土地管理法》的执行力度?

  魏莉华:闲置两年的土地要收回1994年土地管理法就规定了。

  赵久田:但现在有一个问题就是执法不到位,法律本来有这么一条,过去没这么办,现在又重申一下。

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