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纪念《土地管理法》颁布20周年网上访谈

征地制度改革中的热点难点问题

发布时间:2013-07-26 09:27文章来源:bet9官网中国土地公司 打印

访谈嘉宾:国土资源部耕地保护司司长 潘明才 中国土地勘测规划院副总工程师 张晓玲

访谈主持人:人民网记者郭音龙

  郭音龙:今年是中华人民共和国土地管理法颁布20周年,20年间我国的土地管理日趋科学和规范。但是,无可否认的是目前在征地方面还存在很多纠纷,您认为目前的土地征收工作中难点在哪里,矛盾主要体现在哪些方面?

  潘明才:土地征收,是指国家为了公共利益的需要,把农民集体的土地征为国有的过程。建国以来,我国出台了《国家建设征用土地办法》,1982年改为《国家建设征用土地条例》。1986年我国颁布的第一部《土地管理法》中将相关规定进一步完善了。随着社会主义市场经济的发展,征地制度越来越不适应新形势的要求。目前,征地问题确实很突出,已经成为社会普遍关注的热点。

  改革开放以来,我国工业化、城市化的进程不断加快,不可避免地要征收农民的土地,尤其是我们国家的一些基础设施建设、城市发展,肯定要占地。我国国民经济发展取得的成绩世人瞩目,土地是功不可没的,农民作出了突出的贡献。

  土地征收最大的难点是如何对被征地农民进行合理补偿和妥善安置。补偿安置问题是当前最突出的问题。

  张晓玲:计划经济时期,非农建设都是国家安置,被征地农民可以进工厂就业,转为城市户口,待遇好,没有后顾之忧。但这些安置方式已经不适应新的形势。目前的安置方式,主要是货币安置,被征地农民失去了生产资料,有限的安置补助费很快就花完了,如果没有稳定就业和生活保障,将面临很大的生存风险。

  潘明才:土地是农民的命根子,从农民来讲,并不希望把地拿出去,这个问题在一些地方农民反映得比较多。但从发展经济来说,又需要征地。而征地本身又是一个强制性的政府行为,农民不得不服从。这是一对矛盾。从现在的情况看,相关政策在各地并没有完全落实,很多地方政府领导还是想多占地,多拉项目,来促进地区经济的发展,这就加深了这种矛盾。我们现在也特别关注这个问题,经济要发展,但是要处理好发展与保护好农民利益的关系。

  郭音龙:但是我们的城市发展建设需要征地,农民的土地肯定是要征的,那么这个矛盾没有办法解决吗?

  潘明才:近几年,中央政府对保护被征地农民权益问题十分重视,2004年底出台了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(即国务院28号文件),提出征地补偿要保证被征地农民生活水平不因征地而降低,长远生计有保障的要求。如果地方政府能够切实贯彻落实好这些要求,被征地农民的生计问题将会得到很大的改善。

  郭音龙:您刚才也谈到了征地补偿偏低的问题,那么这个补偿的标准是怎么定的呢?

  潘明才:现行法律法规对征地补偿标准有明确的规定。按照《土地管理法》的规定,征地补偿包括土地补偿费和安置补助费,是分别按照被征土地的前三年平均年产值乘以若干倍来确定的。现在亩产值一般也就是八、九百元钱,有的是一千元。如果按一千元算的话,乘以30倍,就是3万块钱,这3万块钱,只相当于公务员一年的工资。假如被征地的地方是人均一亩地,意味着一个人能得3万块钱,如果这个地方是人均半亩地,那就是两个人分3万块钱。而且这是一笔死钱,只能解决短期内的生活问题,这就存在安置的问题。假如农民年轻力壮能找到工作还好,假如是五六十岁,没有工作,就没有经济来源了。

  《土地管理法》颁布20年来,法律规定的征地补偿费的倍数是逐步提高的。1998年修改的《土地管理法》规定,征地补偿最高可以达到亩产值的30倍。2004年,国务院根据现实情况,在国务院28号文件中,对征地补偿的问题提出了新的要求。就是现在提出的两句话“被征地农民生活水平不因征地而降低,长期生计有保障”,这是一个基本的原则。

  郭音龙:但是这个很宽泛。在实际的操作过程当中,有没有一个实施的细则。

  潘明才:各地根据当地具体情况,对征地补偿的具体倍数及相关安置政策都有不同程度的具体要求。至于这两句话怎么衡量,我们也在研究。对于被征地农民来讲,由于有征地补偿费,在土地被征收的初期,他们的生活水平一般不会降低,有的甚至还有一定程度的提高。但是这笔钱时间不长就花掉了,生活水平也会随之而下降。这里,关键是就业问题,让就业年龄的人有稳定的就业,并建立相应的社会保障体系。很多地方在这方面进行探索,而且已经取得了一些经验。

  虽然法律规定征地补偿标准是按照被征土地前三年平均年产值的若干倍数来计算,但在征地工作实践中,不少地方已经突破这一规定,尤其是城市郊区,年产值的概念已经很淡化了,特别是以土地区位为主要标志的区片价应运而生。原来是一些试点城市在尝试这么做,我们感到这样做比较合理,现在这些做法已经被吸收到国务院28号文件之中。去年以来,全国各地都在开展制定征地的统一年产值标准和征地区片综合地价。

  由于各地经济发展水平和经济实力不同,一些地方征地补偿标准还不能完全满足农民的所有要求,征地补偿标准需要按照地方经济发展水平逐步提高。当然,合理补偿和妥善安置,是政府的责任,如果按法定最高标准仍然不能保持被征地农民原有生活水平,地方政府还可以用土地出让的收益进行补贴。

  张晓玲:按照国务院28号文件的要求,土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限,尚不足以被征地农民保持原有生活水平,当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。这意味着,征地补偿安置费用的总和是可以超过法定倍数上限的,不足部分政府应当以国有土地有偿使用收入来补贴。通过这个途径,被征地农民可以在一定程度上分享土地增值收益,分享工业化和城市化的成果。

  郭音龙:现在土地征收过程当中,会不会出现补偿款被截留现象?

  潘明才:有些地方存在这种现象。2004年,按照中央的部署,国土资源部会同监察部、农业部、劳动和社会保障部、审计署开展了清理拖欠征地补偿费用的专项工作,到2005年1月,全国共偿还历年拖欠农民的征地补偿费175亿多元。为防止征地补偿费用被截留,各地也采取了很多的措施,比如有的地方国土资源部门直接把补偿费划到农民个人的帐户等。

  针对这些问题,国土资源部提出了征地管理工作“四个必须”的要求:一是征地工作必须严格执行土地利用总体规划和年度计划,二是征地必须充分征求被征地农民对补偿安置方案的意见,三是必须在征地补偿安置费用足额到位后才能动工用地,四是必须公开征地程序、补偿安置费用标准及使用管理情况。

  郭音龙:如果征地工作确实是按照这“四个必须”来做的话,农民在土地征收问题上应该有自己的发言权的,但目前的情况似乎并不是这样。

  潘明才:按照现行《土地管理法》,征地审批之前是没有协商程序的,公告也是在批准后才实施的程序。现在按照国务院28号文件的要求,征地审批之前要实施告知、确认、听证等程序。告知、确认、听证的资料都要作为用地报批的必备要件,这是今年5月30日国土资源部《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》明确要求的。我们还要通过研究和试点,进一步改进征地程序,让农民对征地有参与权和申诉权。中央提出的要求,地方实施还有一个过程。

  郭音龙:刚刚我们围绕征地补偿问题谈得很多,针对长远的生活保障这方面,目前是什么情况?

  张晓玲:对被征地农民的安置政策,现行法律基本没有具体明确的规定,仅在《土地管理法》第五十条规定,地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营,兴办企业。根据国家有关部门的调查,被征地农民就业困难很大,失业率在30%以上,即使实现就业的,也大都是极不稳定的就业。这就需要建立相应的社会保障体系。近年来各级政府都在探索这个问题。目前,已经有十多个省级人民政府出台了相关文件,建立被征地农民基本生活保障制度。

  潘明才:很多地方征地过程中,尽管有的补偿费给得不少,但是农民就业遇到困难,还是不能解决他们的长远生计。有的农民把这笔钱挥霍掉,有的农民盖房出租,但并不一定能租出去,最后这笔钱花了,也没有收益,造成很多问题。这方面需要政策的引导。

  张晓玲:目前各地征地安置也探索了很多方式,除了给被征地农民建立基本生活保障制度之外,不少地方、特别是城乡结合部和经济较发达的地区,采用留地安置方式,也取得了较好的效果。

  郭音龙:国土资源部会采取哪些法律的手段来促进地方政府科学地征地呢?

  潘明才:如果依法合理用地,目前法规是比较健全的,主要问题是一些地方违法现象还比较严重。国土资源部正在加大执法力度,对一些重大的违法案件进行查处。

  郭音龙:现在虽然在征地过程中存在不少难点和问题,但是相信随着改革的推进,问题会一步步解决。那么您对于将来土地征收的情况有一个什么样的勾画呢?

  潘明才:作为国务院主管部门,国土资源部十分重视征地工作中存在的问题,于1999年开始前期理论研究,并于2001年、2002年先后在12个省的19个城市启动了两批征地制度改革试点,取得了显明的成效推进征地制度改革,需要采取积极稳妥的方式进行。就改革的内容而言,主要有四个方面,一是征地范围,二是征地补偿标准,三是征地安置政策,四是征地程序。现阶段的改革重点还是补偿、安置和程序方面。就征地补偿标准来说,近几年也是在逐步提高。随着国家经济发展水平的提高,还将切实维护被征地农民的权益,使他们原有的生活水平不下降,长远生计有保障。中央提出社会主义新农村建设,也是考虑到我国工业化、城市化发展到一定阶段时,谋求城乡协调发展、建设和谐社会的要求。在这样的背景下,对被征地农民的补偿将要逐步地提高。

  现在的征地补偿基本上是政府定价,政府综合考虑各方面情况进行测算,公布补偿标准。但就征地补偿的目标模式而言,应该是按照市场的供求关系,通过评估来决定。但是目前还难以做到。就征地安置来说,今后的目标是建立城乡统一的就业和社会保障体系,被征地农民应该享受和城市居民同样的待遇。

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