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纪念《土地管理法》颁布20周年网上访谈

土地利用总体规划修编中的热点难点问题

发布时间:2013-07-26 09:27文章来源:bet9官网中国土地公司 打印

访谈嘉宾: 国土资源部规划司司长 胡存智

访谈主持人:人民网房产城建频道编辑 郭音龙

  郭音龙:为什么现在要进行土地总体规划修编?修编大概几年进行一次?这次的修编和以前有什么不同?

  胡存智:对土地总体规划进行修编首先是规划的性质决定的。任何规划都期限,土地利用总体规划也不例外。土地总体规划是对未来社会、经济发展进行预测,并在土地利用上做出的预先安排。这个预先安排有可能与实际是符合的,也可能是不符合的,但无论如何,到一定时候土地利用总体规划都要随着经济、社会的发展、用地状况的变化进行重新修订。修编一般是五年一次,外国也有两年一次的。

  以往土地利用总体规划修编与国家五年计划不是同步进行的,现在我们尽量把两者结合起来同步进行,这样有利于规划的衔接。

  这次除了是定期的修编以外,更重要的是我们国家经济形势发展的需要。目前的形势是,我们国家经过将近二十年的高速发展,到了今天,人均GDP水平已经超过了一千美元。中央在时提出科学发展观,要用科学发展的路子走新型工业化道路,走健康城市化的道路,走社会和谐、环境友好的道路。这些要求,这么多目标,这么宏伟的设想都无一例外都要落到土地上。对土地的统筹安排、协调布局就提出了新的要求。我们既要保证有足够的粮食食品安全空间,又要保证有足够的建设发展空间,还要有足够的生态屏障空间,这就需要协调,而不是各说各的需要。必须是在资源制约的国情条件下,用有限的土地资源来解决发展问题。

  这次修编就是要解决发展中的问题,解决科学发展观怎么落实到土地上的问题,最终解决中国的可持续发展问题。

  郭音龙:国家在耕地保护上有底线吗?

  胡存智:有底线。但国家耕地保护的底线不是固定,随着人口的增加、农业生产力的提高会发生变化。目前从国家粮食安全的角度出发,耕地应该是18亿亩多一些,但也不是把18亿亩全都种满,而是保持一定的播种面积就行。现在耕地出现的问题,并不是说耕地少到维持不住粮食安全了,主要是农业上的播种面积没有保证。当然耕地面积是必须保证的,因为不可能说有多少地就种满多少,这样就一点战略空间都没有了。耕地是战略资源,不能一点余地也不留,当然也不需要无限地多。

  至于其他方面发展用地的需求增加,应看作是经济发展带来的好现象。关键不是不让各方面发展用地,而是要这些发展不能过多的占地。因为国土面积就960万平方公里,如果谁都多要地,那么土地就不够用了。现在我们掌握的各行各业提出来的用地需要是大于国土面积的。这就说明了:发展要建立在节约、集约用地的基础上,浪费、圈占土地是没出路的。因此,这一轮规划修编的突出特点就是要统筹好农用地、建设用地等各类用地的规模。

  郭音龙:在统筹当中有没有一定的标准,比如说哪些用地是可以多给一些,哪些用地是必须严格控制的。

  胡存智:应该是有的。规划对每一类地的要求都不一样,比如说耕地,必须要加大保护力度。当然,其他农用地也要保护,比如说森林。但也不是说耕地、林地越多越好,从规划的角度来说,除了必要性外,还存在可能性的问题,不能想要多少就会有多少。我国有五千年的农耕史,能垦殖的地方都垦为耕地了。因此,尽管非农建设、生态再造不可避免地需要占用一些耕地,但也不是把耕地大量变成建设用地、林地。同时还有很多荒漠、沙漠、戈壁、雪山等未利用地,也是重要的生态屏障不能随意变成其他地类。另外草地也需要保护。至于建设用地,随着经济活动强度的增加,人们互相之间的交往增多,需要更多的基础设施用地,这是必须的。但在增加基础设施的时候,也不应浪费土地。为此,一方面要保障基础设施用地,另一方面还要节约、集约用地。现在不存在限制基础设施用地的问题,而是存在不节约用地的问题。第三是城镇用地问题,随着城镇化水平的逐步提高,城镇建设用地规模还需扩大。我们要制止、要管住的是城镇吸纳人口、集聚产业的能力没增加,但占地面积却大大增加。这是我们不愿意看到的,也是我们反对的。我们提倡的是:城镇规模的扩大和吸纳人口的能力要同步,这样才能够构建一个健康的、节约用地的、中国特色的城市化发展格局。我们反对的是城市规模盲目扩大,特别是贪大求洋,我们支持健康的、集约用地的、宜居的城镇发展。

  郭音龙:具体的房地产的用地呢?会不会控制?

  胡存智:房地产的用地,其实并不是社会上传言的要控制它,因为衣食住行是城镇中占很重分量的方面。虽然这个问题并不是我们规划中的问题。但是从我们土地政策来说,并没有对房地产用地的总量规模进行过多的控制。因为我们每年供给的城镇建设用地中,完全是当地政府可以根据市场的判断来提供房地产用地的。因此不存在房地产用地控制的问题,是足够的。现在我们所有的供出的土地总量里面,房地产用地不会超过40%。所有城市建设的规律都是这样,别看城市这么大,真正盖房子的地不需要多少。其他大量的是基础设施,街道、办公楼、工厂,这在规划中有一个比例关系,不是百分之百的,不是给你一百亩地,一百亩地都用来盖房子。好多人说地荒其实是误导老百姓。

  郭音龙:目前规划修编当中存在什么难点?应该如何解决呢?

  胡存智:难点就是大家都想多要地,还没完全形成落实科学发展观,统筹协调用地的观念。刚才说过,各行各业都觉得自己的方面要多发展、要加强,而加强往往最直接的体现就是多要地。开玩笑说,现在是圈地深入人心。看看各种规划,各个行业都考虑要多少地,或多少项目,实际隐含多用地。这就是这轮规划的难点!只有把各类用地都协调好了,才能可持续发展。道理其实很简单,如果国土上的地都是耕地,那就是农业国。如果大量是道路,那就是浪费。如果全部是城镇,那就没有宜居环境。但如果全是生态地类,那我们就会回到洪荒时代。如何协调?这才是最难的,也是国土资源部最难做的事情。

  现在虽然大家还是有意识的多要地,但是有一点是很好的,就是都拥护科学发展观,觉得确实应该统筹发展,观念毕竟已经开始转变了。尽管说出来的东西还没有转变,但是深层次的东西已经发生微妙的变化了。各方要地只是为了自己工作便利一点,用的时候方便一些,但面临用地矛盾时,各方在科学发展观上还是有共识的,还是愿意集约用地的,这也是我们感到比较欣慰的,大家都统筹在科学发展的观念之下,一切就比较好办了。

  郭音龙:现在的工作主要是在技术层面还是观念层面做工作?

  胡存智:首先要达成共识,土地利用总体规划就是土地利用的共同纲领,首先认识要统一。第二,我们在规划中贯彻三条,第一条,就是要以耕地保护为前提,不保护耕地这个规划就不用做。第二条,是以建设用地为重点,就是重点安排好建设用地,建设用地在整个国民经济发展中占着举足轻重的地位,应该重点安排。第三条安排好建设用地和安排好耕地等地类的核心是集约、节约用地,各行各业用地都不能铺张浪费。这样的话,我们国家就可以发展得比较好。所以这次规划我们从这三个方面做,目前这个事情处理的比较好。

  郭音龙:在这次规划修编当中采取什么样的方法来保障规划的科学性和可操作性?

  胡存智:保证规划的科学性首先是科学的方法,整个规划修编工作的过程我们主要贯彻政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策。规划也不是一个单位在做,必须是专家领衔,就是保证科学性,就是要有高水平的专家,这次专家就聘请了院士、高级专家的群体,上百人的队伍。对重大问题,由专家领衔进行研究来明确方向。第二个是部门的合作,国务院16个部门共同来研究这个问题。同时我们在征求意见的时候涉及到几十个其他部门,各个行业都听取意见。公众参与就是广泛地听取公众的意见,在报纸、网络上听取大家的意见,尽管规划的东西比较宏观,但是也有很多人感兴趣。最后是科学决策,经过这些过程以后,通过层层的咨询、研究、论证,最后由国务院来正确决策,保证规划的科学性。科学的观点,科学的指导思想,科学的操纵程序,最后是科学的计算和技术处理,这些都保障了规划的科学性。

  怎么实现可操作性呢?这就是跟各地都保持密切的接触,及时了解和收集各地的实际情况,不搞全国的一刀切,根据各地的情况分别处理。比如全国30个省就在统一的原则上有30个处理办法。比如说东部、中部、东北、西部,在这些规划当中,我们把全国划成这四大区,在这4个区里面我们又进一步分为9个不同的区域。这样就把中国的土地利用问题分成了不同区域来不同的处理,政策上也不一样,这样就使得规划的可操作性更符合当地的发展需求、资源状况。比如说人均耕地,后备资源,还有幅员的大小等等都结合起来,要做到发展的可持续性。

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