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纪念《土地管理法》颁布20周年网上访谈

不动产统一登记中的热点难点问题

发布时间:2013-07-26 09:26文章来源:bet9官网中国土地公司 打印

  访谈嘉宾:国土资源部地籍司司长 樊志全 中国社科院法学所研究员 孙宪忠

  访谈主持人:人民网房产城建频道编辑 郭音龙

  郭音龙:今年是《中华人民共和国土地管理法》颁布二十周年,而今年也将《物权法》列入06年立法计划。在《物权法》中有一个很重要的方面就是关于不动产物权登记制度。什么是不动产登记?目前我国的不动产登记工作是如何进行的?

  樊志全:要弄清楚什么是不动产登记,须先弄清什么是不动产。对于什么是不动产,在实际生活中,人们有不同的理解和认识。有的认为不动产就是房地产,仅包括房产和地产;有的认为不动产是指土地及其附属物,包括定着在土地上的建筑物和构筑物以及附着在土地上的林木、草等孳生物、种植物等。一般来说,不动产指的是土地及房屋、林木等地上附着物。物权法最主要的调整对象就是不动产,但是《物权法》草案目前没有对不动产的概念作出明确规定,这是需要加以补充完善的地方,否则势必将影响其贯彻实施。

  关于不动产登记,一般是指国家登记机构根据权利人的申请将有关申请人的不动产物权的设立、变更、转让和消灭事项记载于不动产登记簿的活动。不动产登记是世界各国民法中不动产物权的一种法定公示方式。在我国,不动产登记不仅是不动产物权的公示方法,而且是也是国家进行不动产管理的重要措施。

  根据我国《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《森林法》、《草原法》、《农村土地承包法》等法律的规定,目前我国的不动产因管理部门不同而由不同的部门负责登记。目前国土资源部门负责土地登记。到2005年末,全国国有土地使用权累计初始登记发证3493万本,覆盖率达到85%;集体土地使用权累计初始登记发证16451万本,覆盖率达到73%,集体土地所有权累计初始登记发证118万本,覆盖率达到51%。我国的土地登记覆盖面不断扩大,为保护土地权利人的合法权益和促进经济社会发展发挥了重要作用。

  孙宪忠:所谓不动产登记,准确地说,是不动产物权登记,也就是对不动产上的各种物权的登记。法律设立不动产登记制度的目的是从民事权利的角度确定不动产支配关系,即明确对于一个不动产到底是谁拥有支配的权利,以及这个人拥有什么样的权利。比如我们所说的不动产意义上的土地登记,就是要明确对于一宗确定的土地,是哪一个法人或者自然人享有权利,以及这个主体拥有的是所有权还是使用性质的权利。在明确了这个支配关系之后,法律就可以为不动产这种最为重要的财产提供公开的法律保障,使得人们能够以长期的稳定的心理占有使用不动产。因为人们占有使用一桩不动产是一件很漫长的事情,所以,不动产登记对于国计民生的意义十分重大。

  从法学上看,能够纳入不动产登记的权利也就仅仅只物权一种民事权利类型。这些权利有不动产所有权类型的权利、使用权类型的权利、担保类型的权利等。这些权利在其他国家有土地所有权、土地之上的建筑物或者构筑物的所有权、地上权、地役权等用益物权以及抵押权等权利。在我国,因为法律规定实行土地公有制,城市中的土地归属于国家,这种土地的所有权因为属于单一主体拥有,所以不必纳入登记。但是在我国城市中的土地使用权却非常复杂,这种土地使用权的登记也就十分重要了。另外,其他的不动产物权在我国也是很普遍的,都应该纳入登记。

  非物权形式的权利,比如民事主体对于不动产的债权等虽然也很重要,但是从法学上来说不必要进行登记。

  不动产物权登记的要点,其实是不动产进入变动状态的登记,比如不动产买卖后发生不动产的所有权转移的登记。这些不动产物权的变动,多数是因为不动产的市场交易引起的,也有一些不是因为交易行为引起的。具体说,不动产物权的变动有四种情形:(1)设立不动产物权,即创设一个原来不存在的物权(比如设立抵押权、设立土地使用权等)的登记;(2)转移不动产物权,比如转移房屋所有权或者土地使用权登记;(3)变更物权,比如改变土地使用权目的或者期限的登记;(4)废止物权的登记。

  根据进行不动产登记的需要,法律上讲不动产登记的基本程序划分为初始登记、变更登记、更正登记、涂销登记等具体的类型。

  郭音龙:为什么要建立不动产统一登记制度?没有统一的不动产登记制度主要会产生哪几方面的问题?

  樊志全:《物权法》草案对不动产统一登记制度进行了规定,这是我国不动产登记制度的一项重大突破,是不动产立法的一件大事,关系到我国的不动产管理和广大人民群众的日常生活。草案规定不动产统一登记不仅符合自然属性和国际通常做法,而且体现了立法机关立法为民、行政机关执政为民的要求,具有重大意义。为什么要建立不动产统一登记制度?主要是因为:

  第一,从不动产的自然属性上来看,建立不动产统一登记制度符合不动产的自然属性。因为房屋、林木、草原等其他不动产均依附于土地而存在,无法分割。

  第二,从国际上来看,建立不动产统一登记制度符合国际通常做法。因为世界上绝大多数国家和地区都实行的是不动产统一登记。有的国家和地区将林地、牧草地与土地看作一个整体进行统一的土地登记,而没有对林地、牧草地等进行单独登记。另外将建筑物等也作为土地的组成部分与土地一同登记,土地登记就包括对建筑物的登记,如英国、新加坡、澳大利亚、中国香港,土地的概念就包括建筑物。

  第三,从历史上看,建立不动产统一登记制度符合我国的传统。因为我国长期以来形成了不动产统一登记的传统。民国初期我国便建立了不动产的统一登记,现在台湾地区实行的仍然是统一登记。我国大陆,从1956年起,土地权利退出财产权范畴,土地登记本身失去了存在的价值。改革开放后,房产、林木等比土地更早进入财产权的范畴,房屋、林木的登记也先于土地登记而建立。因此才造成目前房屋、林木与土地分别由不同的部门管理和登记的局面。

  第四,从当事人的角度来看,建立不动产统一登记制度便民,顺应民心。因为统一登记不仅可以方便权利人的申请登记,方便利害关系人的查询登记资料,减少当事人的交易成本,活跃市场交易,而且可以保护当事人的合法权益,降低交易风险。

  第五,从登记机构的角度来看,建立不动产统一登记制度,不仅可以提高登记效率,降低登记成本,节省国家登记的人力、资源成本,而且可以克服分别登记所造成的弊端,如避免重复抵押、减少因权属不清而造成的各种纠纷等。

  没有统一的不动产登记制度,主要是容易产生重登、漏登等,无法充分发挥登记的公示作用,增加当事人的交易成本和国家登记成本,降低登记效率,不利于保护权利人的合法权益等等。

  孙宪忠:建立统一的不动产登记制度,就是为了为不动产交易的法律机制提供一个统一的、有公信力的法律基础。上面说过,不动产登记主要是针对交易中的各种不动产物权的变动进行的,在不动产的交易中,当事人需要了解不动产物权的必要信息,比如,一个人想购买一座房屋,那么他除了要知道这个房屋的地址、大小等物理上的因素之外,他必须知道这个房屋的法律因素,也就是说,他应该知道这个房屋到底是谁拥有所有权,他还必须知道这个房屋所有权是不是已经被设置了抵押,或者设置了其他的合法负担。这些信息都只能依靠有充分公信力的不动产登记簿来提供。

  如果不动产登记不统一,那么这样的不动产登记提供给当事人的法律信息就非常欠缺公信力,因为各个登记机关登记的内容不一样,当事人就不知道要相信哪一个。最糟糕的是当事人之间发生争议的时候,连法院也不知道到底相信哪一个,保护哪一个。这样,不动产交易的法律基础就被破坏了。比如我国现行的《担保法》中规定,在土地使用权上设立的抵押权登记在国家土地管理部门设立的土地登记簿上,而土地上有了房屋之后,同样是抵押权,却应该登记在国家建设管理部门设立的房地产登记簿上。这样,如果一个地权人先后多次在该土地上设立抵押权的时候,这些抵押权就被登记在不同的登记簿上;如果你是这里的一个抵押权人,或者你是一个和此地权人有法律关系的人,那么你的利益就会发生巨大的风险,因为你无法知道自己的抵押权到底会不会受到其他抵押权的冲击,也无法知道其他的地权的状态。这样,当事人的交易安全就失去了保障。这一点是我们过去的法律忽略了的问题,现在我们必须要解决这些问题。

  郭音龙:不动产统一登记制度如何在土地管理当中发挥作用?目前不动产统一登记制度推行方面存在什么难点?应该如何解决呢?

  樊志全:目前我国的土地登记在土地管理中发挥了巨大的作用。土地权属是土地管理的核心,而土地登记是土地权属管理的最重要的手段。通过土地登记,确定土地权属的界限、界址位置、面积等,可以为土地的用途、规划管理、用地审批、征地补偿、耕地保护等土地管理的各个方面提供基础数据和资料,为严格土地管理和运用土地政策参与宏观调控发挥了重要的基础和保障作用。通过实施不动产统一登记制度,可以更加准确、全面的提供包括林地、草地等在内的各种土地的详细资料,为我国的土地管理和运用土地政策参与宏观调控发挥更大的作用。

  目前,实现不动产统一登记的主要障碍有两个:一个是登记机构不统一;另外一个法律不统一,目前各部门进行登记都有各自的法律依据。现在《物权法》草案虽然规定了不动产统一登记制度,但草案同时规定了“统一登记的范围、登记机构和登记办法,由法律、行政法规规定”。草案中关于不动产统一登记的内容规定得比较概括笼统,需要进一步细化。希望草案经过修改能作出更详细的规定,另外建议尽快制订出台《不动产登记法》,以促进不动产统一登记的尽快实现。

  孙宪忠:我的看法是,在目前的土地管理体系中,应该首先下功夫做的事情,就是为将来贯彻《物权法》统一登记的精神做好切实的准备。比如,土地管理系统应该想办法将目前自己内部分散在不同级别的土地登记统一起来。依据法理,多级别的登记的也是不正常的。

  另外,对于不动产登记的从业人员的资格能力训练也应该努力做好。因为,按照《物权法》的要求,将来的不动产登记具有准司法的性质,那么不动产登记的好坏对于当事人权利的确定、对于不动产市场经济秩序的建立以及稳定意义都很大。这就要求登记从业人员要有很高的素质。

  郭音龙:目前《物权法》草案规定,利害关系人认为不动产登记错误的,可以申请更正登记。有证据证明登记确有错误,登记机构应当予以更正。让物权登记机构有权变更权利主体,是否会使登记机构成为“准司法机关”,超出登记机构的职权?

  樊志全:根据《物权法》草案的规定,更正登记的前提是登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误,登记机构更正登记之前应该进行严格审查,如果登记错了,还应该承担赔偿责任。

  更正登记应属于登记机构的应有职权。通过更正登记,不仅可以及时纠正登记中存在的错误,维护了权利人的合法权益,而且提高了登记效率,节省了当事人到法院诉讼的成本。登记机构有权进行更正登记,是国际通行做法。许多国家和地区如德国、日本、澳大利亚、我国台湾等,登记机构都有权进行更正登记。另外我国的《土地登记规则》规定了土地更正登记,在实践中,收到了很好的效果。

  孙宪忠:未来的不动产登记机关具有准司法机关的性质,这是科学法理的要求。现在的登记机关职权与此不符合时,应该及时改变自己以适应形势的要求。

  我们在起草《物权法》的相关条文时,对于不动产登记的错误更正以及相关责任,都已经写得很多。但是,更细致的规定,应该在未来的《不动产登记法》里面规定。现在《物权法》写的这些,还只是一些原则。

  郭音龙:《物权法》草案已经公布了相关内容,这个内容是否会继续修改?目前做了哪些修改?能具体透露一下吗?

  樊志全:根据了解,自2005年10月24日十届全国人大常委会第18次会议对物权法草案进行第四次审议后,人大立法部门一直在对草案进行修改完善,有可能在今年8月份提交全国人大常委会进行第五次审议。目前我们掌握的只有第四次审议稿,通过比较第四次审议稿与2005年7月8日的征求意见稿,我们发现草案的整体框架结构体系没有任何变化,仍然是五编二十章,但是条文数量由原来的269条变为现在的273条,增加了4条。关于不动产统一登记这一块,草案基本上没有进行改动。至于以后是否进行修改,如何进行修改,我们不是立法机关,不掌握相关情况。

  孙宪忠:在法律没有正式颁布之前,草案的修改会一直进行,这并不奇怪。不过我们可以相信,中国的《物权法》现在已经确定的统一不动产登记制度的精神不会被废弃。现在学术界的人士基本上统一了,大家都支持我们对这个问题的态度。因此我希望,涉及不动产事务的各个部门,尤其是各个不动产管理部门应该早日做好准备。

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