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“健康城市化与城市土地利用”研讨会

在快速城市化时期的冷思考

发布时间:2013-07-26 09:25文章来源:bet9官网中国土地公司 打印

2005年05月28日  北京市城市规划设计研究院 董光器

  2003年底,我国的人均国内生产总值(GDP)己突破1000 美元。经济发展到这个阶段,意味着我国已进入了工业化的高潮时期。工业化必然推动城市的快速发展,因此,加快城市化的进程,适当扩大城市规模,以适应经济社会发展的需要,已提到日程上来。但是,城市化的速度能快到什么程度,城市规模多大才能满足经济社会发展空间的需要。随着经济发展阶段的不同,城市规模会发生什么变化,有何规律可循,总之,如何掌握城市发展的“度”,才能在城市未来的发展中切实贯彻十六大精神,落实五个统筹的要求。通过我在近年来参与总体规划编制和对若干城市总体规划纲要评审的体会,觉得还存在着不少值得思考的问题,总的倾向是过热,为此撰写此文,作一点冷思考,以供进一步讨论。

  一、经济增长的速度有多快

  编制城市总体规划首先要确定经济社会的发展目标作为编制的根据。其中一个重要指标是GDP的增长速度,即年均增长率,现在不少城市在2004~2020年的规划中都提出了两位数持续增长的指标,少则12%,多则17%甚至更高。党中央提出到2020年翻两番,有的城市却提出了翻三番的超常发展目标。这种增长速度如能达到果然是值得追求的,如果违背了经济发展规律,成为空想,则弊端甚多,必然会浪费宝贵的资金和资源。

  二、城市化的速度有多快

  在这次修编总体规划的过程中,不少城市提出了加速城市化促进经济发展的口号,把年均城市化率提高到1.5%~2%甚至更高。对于综合性大城市来说,市域范围内城市化水平比较低,但是市区(中心城)的水平比较高,2020年的规划,关键是要研究市域范围内城市化水平以什么样的速度提高。

  不少城市在市域范围内城市化水平目前还不到30%,可是,规划到2020年城市化水平竞要超过65%~70%,甚至更高,成为城市化地区。是否可能有这么快?对于深圳、东莞、无锡等城市,在20世纪八、九十年代城市化年增长率确实突破了1%,但就全国而言只是极少数,对于大多数城市来说达不到这个速度,尤其是在17年内都要保持1.5%以上的高增长,几乎是不可能的。据统计,1978~1998年20年内我国平均城市化年增长率为年均0.5%,1996年以后城市化速度快一些,也只保持在1%左右。因此,作为长远规划,城市化年增长率不宜提得过高,既或按年均增长1%推算,对于综合性大城市来说已经是了不起的成绩了。何况经济是城市发展的动力,只有工业化才能推动城市化,如果经济发展不起来,把大量农民轰到城里来,又没有这么多的就业岗位安置,只能增加城市的负担,增加不稳定因素,又有何益处呢?应该承认,某些地区改革力度较大,市场发育较快,乡镇个体经济发展迅速,已经出现城市化快速发展的需要,但由于受到城乡二元结构的影响,城市发展严重滞后,拖了经济发展的后腿(例如浙江省不少地区出现的情况),在这种情况下作出加快城市化的步伐,促进经济发展的部署是正确的。但对于经济尚不甚发达的地区,把城市化的目标提得过高,勉强把城市做大,只能造成土地浪费与资金积压。

  此外,还有一个概念需要明确,公安部门的城市化水平统计是户籍非农业人口与户籍总人口之比;在五普人口调查时的城镇化水平是城镇实际人口(包含在城镇居住的农民和暂住人口)与城市总人口之比,一般城镇化水平比城市化水平高出10%~15%。年增长率测算应该用同一个概念做比较,才有意义。有的城市现状按公安部门统计的城市化水平作基数,预测水平又用城镇化的概念,年增长率就很高,这是不确切的。

  三、城市人口的增长速度有多快

  改革开放以来,随着市场经济的不断发育完善,工业化的高潮到来,落后地区人口向发达地区流动,大量农村剩余劳力进城打工,已形成一股强大的移民潮,这是改革开放带来的必然结果。现在户籍人口以外的暂住人口已成为城市不可缺少的组成部分,对城市经济发展作出了不可磨灭的贡献。在这样的状况下,原来用自然增长与迁移增长(或称机械增长)的方法来预测人口规模显然是不合适了,建设部已正式明确要把暂住1年以上的人口纳入城市规模。目前,很多城市在计算城市常住总人口时把暂住半年以上的人口也统计在内,这也无可非议。

  在新的形势下应该如何预测城市规模,如果规模定得过大,在目前规划管理法制尚不完善的状况下,常常会造成土地过早、过多、过散地占用,浪费了宝贵的土地资源,使大量固有资产在廉价土地批租中流失。况且不少城市目前中心城以外的城镇,人均占地已大大突破100 m2~20 m2的指标,有的甚至超过150 m2,说明已占土地比较浪费,还有不少潜力可挖。当地政府之所以要把城市规模做大,实际上是要争取今后有更多的土地可以拍卖,以获得眼前利益。在当前国家对土地开发控制比较严格的政策下,企图争取通过总体规划编制对国家的控制政策有所突破,使大量批租土地合法化,这显然是与中央一再强调的可持续发展的方针背道而驰的。

  应该如何检验城市规模预测是否合理,可以从以下几方面来分析。

  1、从经济发展阶段分析

  从国外一些综合性大城市分析,人口的增长速度与经济发展的阶段有关。在工业化初期阶段,人口增长速度最快,当实现初步现代化(人均GDP达到4000~5000美元)以后,增长速度会迅速减缓,当经济发展进入后工业化阶段(人均GDP超过2万美元),人口规模趋于稳定,增长速度极小或者出现负增长。

  例如日本东京,1940年至1962年工业化时期,人口从735万增至1018万,年均增长率为15‰,1962年人均GDP近5000美元;从1962年至1976年,人均GDP 从近5000美元提高到2万美元,人口从1018万增至1168万,年均增长率降至10‰;至2000年人均GDP达6万美元,人口从1168万增至1206万,年均增长率只有1.25‰。

  又如巴黎,在二战以后,从20世纪50年代中期至70年代中期,首都人口迅速增加,20年内人口持续以每年9万~13.5万的速度增加,巴黎人口占全国近1/50。于是在1960年编制《巴黎区域的布局与总体规划结构》时,提出控制进入巴黎的移民,每年人口增长不超过10万人,到20世纪末规划人口为1200万左右。但是,这个规划在当时受到批评,认为人口控制会削弱巴黎经济发展,因而在1965年编制的《巴黎区域布局与城市化指导方针》时,把20世纪末的人口规模扩大到1400万人。可是,巴黎已在20世纪80~90年代进入后工业时代,人口增长速度锐减,到2000年,人口规模连1200万都没有达到,至今巴黎人口还未突破1100万。因而20世纪90年代推出的《大巴黎区规划》又恢复了196O 年的思路,从区域范围加强与周边城市的联系,形成巴黎盆地共同发展的模式。

  从国外发达城市走过的道路可以看出,经济发展不同阶段人口增长是一条曲线,我们在预测人口增长时要考虑经济发展阶段对人口增长的影响。我们现在遇到的状况几乎和20世纪巴黎60年代的状况一样,把城市做大的心理占上风。拿北京来说,1991年至2001年的总人口年增长率为20‰,与日本工业化时期的增长速度相仿,根据经济增长预测,从2004年至2020年,正处于人均GDP从3000美元增至10000美元的时期,大体上在2005年将突破4000美元,人口增长速度将出现转折,不可能始终维持在20‰的高增长状态,平均增长速度维持在12‰左右可能比较符合实际情况。目前全国不少大城市20世纪90年代至20世纪末,人口的增长率也大体与北京相仿,保持在20‰左右。在今后17年的经济发展水平,多数处于从人均1000美元向8000美元过渡的时期,人口增长速度也会有一个转折点,因而规划人口的年增长速度始终维持在20‰已经偏高了,而不少规划却要求把今后每年增长速度提高到25‰以上。很显然这样推算出来的规模肯定过大了。

  2、从就业岗位需要量分析

  经济发展阶段的提升,是劳动生产率提高的结果,人均GDP为1000元时,劳均GDP只有1万元左右;人均GDP达到2000美元时,劳均GDP为2.7万元左右;4000美元时为5.5万元左右,6000美元时为10万元左右,10000美元时为18万元左右,20000美元时为35万元左右。三次产业构成不同,上述数字会有些改变,但不可能有大的增减。

  因此,只要确定了202O年GDP值和人均GDP值,即可估计出就业岗位来。当人均GDP处于8000美元至10000美元阶段,一般就业比较充分的城市,在考虑了老龄化的影响以及就业年龄推迟等因素,就业率仍应在50%~53%左右,比较符合经济、社会发展比较健全的城市的要求,如果在就业年龄组中失业人员和无就业意向的人员较多,就业率也不应该低于48%,如果就业率过低,说明这个城市经济不景气,是一个缺乏生气与效率的消费型城市,长期下去将会出现经济衰退、社会不稳定等诸多问题。如果用这个方法校核,许多城市规划202O年的就业率还不到46%。很明显总体规划提出的人口规模过大,和一个经济发展健全的城市的要求不匹配。

  3、从城市发展可能达到的速度分析

  一个城市从开发到成熟,形成完善的社会结构至少要经过20~30年。北京亦庄开发区20世纪80年代末开始筹建,起步区只有3km2,至今已经历了15个年头,目前,招商引资的形势很好,出现了快速发展的势头,开发区才扩展到12km2。也建了一些居住区,但是,产业发展虽然很快,社会结构却还属初创阶段,人口不足5万,远未达到结构完善,人气旺盛的地步。大连开发区、烟台开发区规模均为几十个平方公里,开发了20年,开发区的居民仍不多,大量生活服务设施还要依赖老城区。实际状况说明一个城市从发展到成熟是一个要经过半个世纪到一个世纪的漫长过程,不可能一蹴而就,迅速成熟。可是,在这一轮总体规划中,不少现状只有200多万人口的城市,企图到2020年城镇人口超过1000万;一些县城目前人口只有20多万,17年内要跃升至100万人口特大城市的行列。不少城市动辄划出几十以至上百平方公里的开发区,又怎能不造成大量耕地被毁,投资难以收效的后果呢?

  上这种种现象,都说明了对城市发展的规律缺乏足够研究,没有掌握好合适的“度”,种种主客观原因造成了过“热”潮流。

  城市发展的现代化应该首先立足于把城市做“强”,所谓“强”主要表现在土地与其它自然资源最大节约的前提下,创造出更多的经济效益,走内涵发展的道路。而不应该一味追求外延扩展,通过土地拍卖,扩大固定资产投资,用牺牲环境和宝贵的土地资源的手段,取得短期效益,把城市勉强做大。我分析了北京和东京工业用地的情况,北京和东京的工业用地,都在人均90平米到105平米之间,可是北京的生产率和东京比,东京比北京高几十倍。北京和东京差别这么大,用地为什么都一样呢?城市发展在一定时期需要占用土地,可是从长远看越城市化土地就越应该节约,但是这需要一个过程。所以我觉得在研究城市化的时候,如何把地用好,这是一个核心问题。城市规模大小,关键问题不在人口规模大小,而在于用地。怎么合理地核定城市规模,这是新一轮总体规划的关键问题。

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