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“健康城市化与城市土地利用”研讨会

健康城镇化与城市土地增长

发布时间:2013-07-26 09:24文章来源:bet9官网中国土地公司 打印

2005年05月28日  北京大学资源环境学院 周一星

  一、我国城镇化的发展态势

  要正确预测我国未来城镇人口和城镇化水平的增长,首先要正确评价现阶段我国城镇化的状况,建立一个反映实际的预测基础。

  根据国家官方公布的资料,1996至2003年我国已经连续8年每年的城镇化水平提高1.43~1.44个百分点。分析这些数据的来源,是由于国家统计局把4.7个百分点的四普和五普城镇人口新老口径的差值消化在1996~2000年短短5年内,导致了连续5年的1.43~1.44个百分点的高速增长,其中66%即每年0.94个百分点为口径调整的因素。然后又把这种速度延续到了21世纪初,造成我国城镇化已经连续8年以1.43~1.44个百分点高速增长的假象。这可能对21世纪我国的城镇化和“三农” 问题的解决产生误导。

  我们借用联合国法的基本原理把4.7个百分点的口径差值消化在17年里,修补到1982年,获得了与五普前原趋势拟合良好的修正值。经这样的调整,我国1982~1990年间城镇化水平年均增长0.89个百分点,1990~2000年间城镇化水平年均增长0.79个百分点,1982-2000年间的平均速度为0.835个百分点。这是改革开放以来我国比较符合实际的城镇化速度的基本数量级。

  

  图1 五普以后周一星修补方案和国家统计局修补的比较

  二、城市化未来的趋势

  在我们修补后的数据的基础上,根据联合国法的原理预测了未来城镇化水平的理论值,结论是:估计2010年我国城镇人口比重为46.50%左右,2014年可能超过50%;预计2020年的城镇人口比重为57 %左右,2023年可能超过60%, 2025年前我国城镇化的年均速度在理论上会达到或略超过1个百分点,2025年以后会逐渐放慢,低于1个百分点。

  以这样的城镇化速度折合成城镇人口,综合考虑高中低三个人口增长方案,到2010年我国的城镇人口约6.34亿,扣除掉城镇人口自然增长的部分(假设未来城镇人口自然增长率为4‰),一年需要转移的乡村人口约1522万;按年均1.44个百分点增长,相应为2062万。按理论速度到2015年城镇人口约7.29亿,一年需要转移的乡村人口约1632万;如果按1.44个百分点增长,相应为2174万。按理论速度到2020年的城镇人口约8.27亿,平均每年需要转移的乡村人口约1642万;按1.44个百分点增长,相应为2217万。2020年以后每年需要转移的乡村人口估计才开始下降。我们估计转移到城镇的人口将在2014年达到峰值,转移量约为1705万人。

  三、用城镇建设用地增长来验证城镇化的理论增长

  城市是集约利用土地的一种组织形式。随着城镇化的推进和乡村人口向城镇转移,城乡居民点对土地的人均占用量在理论上是应该趋于减少的。乡村居民点占地的减少应该足以弥补城镇建设用地的扩大。实践能不能做到这一点取决于我国二元化城乡土地制度的改革。不管怎么说在快速城镇化的过程中,城镇在节约用地、合理用地的前提下,城镇建设用地是必然要扩大的。

  根据我国现行的城市规划法规,我国人均城市建设用地应为60~120 m2范围内。在目前我国各地所做的城市规划中,人均城市建设用地大多采用100 m2。考虑到我国城市环境改善和居民生活水平的提高,我国的人均城市建设用地很可能会有所增长。因此,我们可以采用人均城市建设用地100 m2、120 m2两个标准,来考察城镇人口增长与城镇建设用地需求之间的关系。

  我们仅仅按照人口增长的低方案,按前面的城镇化理论速度来计算从2002到2020年年均增长的城镇用地数量,当人均用地分别为100 m2和120 m2/人时,分别为1843 Km2,和2212 Km2。如果按城镇化年均增长1.44个百分点计算,则为2425 Km2和2910 Km2

  这些估算说明我国平均每年需要增加的建设用地是十分惊人的。

  据李兵弟的数据,1991-2000年我国设市城市建设用地平均每年增加1022 Km2 (每个新增城市人口平均用地水平约为120m2 ),2001年设市城市建设用地增加2079 Km2,2002年增加2640 Km2 。同一报道中又说1991-2000年我国每年征用土地831 Km2 ,2001年为1812 Km2 (其中征用耕地370Km2),2002年为2880 Km2(其中征用耕地1863 Km2)。这两种不同口径的数字都说明2001年新增城市建设用地和征用土地数是1991-2000年平均水平的2倍以上,2002年新增城市建设用地和征用土地是1991-2000年平均水平的2.5倍到3.5倍。各种迹象都说明以大面积圈划开发区为特征的城镇用地增长在2001年进入了一种无序状态,2002年则进入严重无序状态,在这种情况下中央下决心整顿开发区和严肃新增用地的管理。

  拿上述我们的预测与以往的新增用地状况进行比较,按人均用地100 m2计的城镇化理论值的人口增长低方案的年均用地量(1843 Km2)已经远高于1990-2000年平均的用地增长水平(1022 Km2),但低于2001年(2079 Km2)和2002年(2640 Km2)的用地增长水平;用地指标提高到120 m2时,年均用地(2212 Km2)则略大于2001年的用地增长水平;如果按年均1.44个百分点增长的城镇化方案,若人均用地100 m2 ,用地(2425 Km2)将远超过2001年的增长水平,若人均用地120 m2,则用地(2910 Km2)将远远超过2002年的增长水平。

  

  除了城市建设用地增长与城市化速度的分析以外,我们还做了经济增长和就业人口增长与城镇化速度增长的分析。结论是类似的,城镇化速度并不是越快越好,从构建健康的城镇化出发,即城镇化速度与经济增长、就业岗位增长、城镇建设用地增长等其他要素保持相对平衡的情况下,我们建议:城镇化水平一年提高0.6~0.8个百分点是比较正常的,也比较有把握,超过0.8个百分点就是高速度的,个别年份达到1个百分点是有可能的,但是连续多年超过1个百分点是有风险的,连续多年的1.44个百分点那是虚假的、可怕的。我们应该坚信0.6~0.8个百分点的城镇化速度已经远远超过世界目前的平均速度。

  四、对策

  我国的用地状况为什么会这样?大家会有各种各样的解释。我也一直在思考这个问题。我早就有这样一点看法,提出来请大家批判。我国建设用地处于如此快速扩张的局面,有一个深层次的原因是我国市镇设置的行政体制有问题。80年代以来,一系列的市镇行政设置的改革,即“乡改镇”、“县改市”、“县和县级市改区”、“县级市升地级市”、“地区改地级市”等等,全都朝着扩大市镇管辖空间的方向发展,使市镇行政辖区空前扩张,大而无当。即使这样还有很多市镇说发展的空间不够,要求兼并周围的行政单元。很多情况下美其名曰为了“城乡一体化” 、“区域经济一体化” 。我敢说我国的市长和镇长所管辖的空间比世界上任何一个国家的市长和镇长都要大,市长和镇长们拥有的土地资源实在是太大了。粗放的市镇设置,必然带来粗放的土地利用。2002年被279个直辖市、副省级市、地级市管辖的面积约占国土的50%和人口的90%。一个地级以上市的平均面积大约是17000平方公里,难怪动不动划出50平方公里,100平方公里,200平方公里作为开发区或城市新区是如此轻而易举,不过是百分之零点几。新加坡一个国家740平方公里,它的工业园也就是几个平方公里,但是苏州的新加坡工业园一批就是70平方公里。这就是中国的特色。

  国内外普遍认为,中国经济持续快速增长的一个重要原因是地方政府对经济增长的强烈追求。而国家、地方政府、企业和公众等利益主体在城市空间发展的博弈中,显然地方政府占据优势,当地方政府和企业联合在一起时,就是当然的绝对优势。上级政府对下级地方政府政绩考察的主要指标实际上也是经济增长。对高速经济增长的“需要”和广大土地资源的“可能”相结合,是形成土地失控的初始原因和重要原因之一。

  因此,我还有另一个观点,就是“科学发展观的核心是科学的政绩观”。很多人说“科学发展观的核心是发展”,如果真是这样,邓小平的“发展是硬道理”的论述就够用了。“科学发展观”的高明之处就在于“科学”二字,要用科学的态度来筹划发展、实现发展和评价发展,不是产值第一、GDP增长第一、形象第一、政绩第一。这就有一个上级怎样评价下级政府政绩的问题,也有一个地方政府如何看待自己任期内政绩的问题。如果没有科学的政绩观,就无法贯彻科学的发展观,就可能带来当前种种不科学的发展。

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