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邓红蒂 | 准确把握新时代国土空间规划的几大特性

发布时间:2019-06-17 14:54文章来源:bet9官网中国土地公司 打印

  《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(简称《若干意见》)的发布,是国家规划体系发展历程中的重大事件。通篇学习、追根溯源,文件进一步明确了“国土空间规划”是国土空间开发保护制度的基本载体、是生态文明制度体系的重要支撑、是促进国家治理体系和治理能力现代化的方式途径。
  《若干意见》指导思想提出:“坚持新发展理念,坚持以人民为中心,坚持一切从实际出发,按照高质量发展要求,做好国土空间规划顶层设计,发挥国土空间规划在国家规划体系中的基础性作用,为国家发展规划落地实施提供空间保障。健全国土空间开发保护制度,体现战略性、提高科学性、强化权威性、加强协调性、注重操作性,实现国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续。”既点明了新时代国土空间规划坚持的初心、目标与要求,也凸显出空间规划“基础性”“传导性”“实施性”等鲜明特性。
  一、夯实国土空间规划的“基础性”
  一般而言,提高科学性、强化权威性、加强协调性,大都是每一个规划设定的方向。国土空间规划作为“对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排”,其“基础”功能被反复提及,重要程度非比寻常。
  就规划对象谈基础性。国土空间是资源环境存在、人类生产生活的载体与场所,本身就含有“基础承载”的属性。改革开放以来,伴随国家经济社会快速发展,在国土开发利用格局发生巨大变化的同时,空间扩张失序、资源浪费枯竭、效率品质不高、区域发展失衡、生态环境风险剧增等问题也愈发严重。针对患有“病症”的国土,优化空间结构、缓解资源危机、保护生态环境,实现人与经济社会、资源环境的协同发展、可持续发展、全面发展,变得尤为重要。由此,“建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系,整体谋划新时代国土空间开发保护格局,综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素,科学布局生产空间、生活空间、生态空间,是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措,是坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的重要手段”,新时代国土空间规划重大意义于此彰显。
  就体系建设谈基础性。“基础”通常指事物发展的根本与起点。在国家规划体系建设中,赋予空间规划的功能定位就是“基础性”,并要求“以空间治理和空间结构优化为主要内容”,聚焦“空间开发强度管控与主要控制线落地”,强化“在空间开发保护方面的基础与平台功能”,为国家经济社会发展的重大战略任务落地提供空间保障,并“对其他规划提出的基础设施、城镇建设、资源能源、生态环保等开发保护活动提供指导与约束”,这些都是其他规划无法替代的。《若干意见》指出:建立国土空间规划体系并监督实施,将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划,实现“多规合一”,逐步建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系,形成“一本规划、一张蓝图”。不仅展示了空间规划从分治冲突到融合重构的发展愿景,更体现了依照国家空间治理现代化要求、搭建“四梁八柱”规划体系、在关键环节进行“明责、减负、提效”,由以往基础迈向规划新基础的系统构想。
  就规划全链条谈基础性。《若干意见》在空间规划编制、审批、实施、监管全过程的各个环节,明确提出有关基本要求。第一,统一“底数”“底图”基础。国土空间规划编制需统一采用第三次全国国土调查数据作为规划现状底数和底图基础,统一采用2000国家大地坐标系和1985国家高程基准作为空间定位基础;整合各类空间关联数据,建立全国统一的国土空间基础信息平台,逐步形成全国国土空间规划“一张图”。第二,明确“底线”约束基础。《若干意见》提出,“在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上,科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间,划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线,强化底线约束,为可持续发展预留空间”。第三,规范编制技术基础。“修订完善国土资源现状调查和国土空间规划用地分类标准,制定各级各类国土空间规划编制办法和技术规程”。第四,强化规划实施基础。鼓励采用先进科技,以国土空间基础信息平台为底板,结合各级各类国土空间规划编制,同步完成县级以上国土空间基础信息平台建设,搭建从国家到市县级的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统;制定规划实施政策措施,建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制,建立国土空间规划定期评估制度,依法实施规划、调整规划,维护规划权威。
  二、加强国土空间规划的“传导性”
  “建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系”是十分艰巨的系统工程。无论“四个体系”还是“五级三类”,皆存有相互支撑、上下贯通、衔接关联的逻辑关系。新时代国土空间规划传导性主要体现在以下几方面。
  新价值理念的深入传导。《若干意见》要求,国土空间规划应更加注重落实新发展理念,加快形成绿色生产方式和生活方式,促进高质量发展;更加注重贯彻山水林田湖草生命共同体理念,严守生态红线,保护生态屏障,构建生态廊道和生态网络,推进国土整治和修复;更加注重坚持以人民为中心的理念,满足人民对高质量美好生活的愿望;着力完善交通、水利等基础设施和公共服务设施,提高衣食住行生活品质,预留公共空间,延续历史文脉,加强风貌管控,突出地域特色。由此,各级各类的总体规划、专项规划、详细规划的编制执行、公众参与中,需要积极传导、主动践行这些空间治理的新思维新理念,结合每一个规划步骤,在群众诉求听取、目标方案确定、政策措施研究、行动计划安排、规划监督管理等方面予以充分落实。
  国家意志的自上而下传导。《若干意见》规定,“全面落实党中央、国务院重大决策部署,体现国家意志和国家发展规划的战略性,自上而下编制各级国土空间规划,对空间发展作出战略性系统性安排”。基于规划自上而下组织编制的要求,要准确把握下级国土空间规划要服从上级国土空间规划,相关专项规划、详细规划要服从总体规划的原则规定,加强总体规划对实施性规划(如乡镇国土空间规划、各类详细规划)、专项规划的约束与指导,对下位规划明确提出约束性指标和刚性管控要求、实施政策要求。通过约束性指标和管控边界逐级传导落实,确保生态安全、经济安全、粮食安全、区域发展、主体功能区、新型城镇化等国家重大战略决策和各类空间管控要素在空间上的精准落地。
  各级各类规划的交互性传导。《若干意见》阐明了“五级三类”的规划及其关系。其中,总体规划要“统筹和综合平衡各相关专项领域的空间需求”,“是详细规划的依据、相关专项规划的基础”;交通能源水利农业信息市政等基础设施、公共服务设施、军事设施,以及生态环境保护、文物保护、林业草原等专项规划“要遵循国土空间总体规划,不得违背总体规划强制性内容”,“相关专项规划要相互协同,并与详细规划做好衔接”,“主要内容要纳入详细规划”;详细规划一般在市县及以下规划层级编制,主要为城市开发边界内的详细规划、乡村地区的“多规合一”村庄规划,“是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据”,“详细规划要依据批准的国土空间总体规划进行编制和修改”。归纳为,总体规划是依据基础,专项规划重衔接协调,详细规划在操作落实。我国幅员广阔,自然禀赋、资源要素、环境条件差异巨大,使得处于不同国土空间、不同发展阶段的规划有着自身问题和客观需求;市县及以下层级是“多规合一”矛盾集中的区域,空间问题交织、利益冲突多、协调难度大,在上下位规划的传导、管控、实施中,需从实际出发,提倡纵向、横向的“互动”式传导,体现多方面多元化的规划合理诉求,而不能只有“单边”传导,通过逐步健全“自上而下、上下结合、衔接反馈、协同共商”的多维多途径、涵盖规划编制审批实施各个环节的传导机制,有效解决因上下信息不一致、权责不对等、专业不对接、实施不到位等现实问题,提高规划的协同性与可操作性。
  三、强化国土空间规划的“实施性”
  作为一种基础性、战略性的公共政策工具,《若干意见》以实施监管为目标,重点在强化规划权威、改进规划审批、健全用途管制制度、监督规划实施、推动“放管服”改革等方面精准发力,注重规划实施保障机制的健全完善,确保规划能用、管用、好用。
  完善全域用途管制、开发建设制度。《若干意见》明确,以国土空间规划为依据,对所有国土空间分区分类实施用途管制。在城镇开发边界内的建设,实行“详细规划+规划许可”的管制方式;在城镇开发边界外的建设,按照主导用途分区,实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。对以国家公园为主体的自然保护地、重要海域和海岛、重要水源地、文物等实行特殊保护制度。市县、乡镇国土空间规划可因地制宜,制定用途管制制度;实用性的村庄规划、相关的详细规划可对具体地块用途和开发建设强度等作出实施性安排。通过实行全域性多要素的国土空间开发管控与整体保护,来改变以往规划不协调、管控能力弱、协同保护缺失的状况,并为国土整治、用途管制、城乡建设项目规划许可、各项开发建设等提供法定依据。
  规范管理、“瘦身”审批。按照“管什么、批什么”的原则,建立“多规合一”的规划编制审批体系,重点规定了全国、省级、报国务院审批的城市,以及市县与乡镇国土空间总体规划的编制重点和审批主体,既注重宏观层次把控,也考虑客观实际,例如“各地可因地制宜,将市县与乡镇国土空间规划合并编制,也可以几个乡镇为单元编制乡镇级国土空间规划”。按照“谁审批、谁监管”的原则,分级建立规划审查备案制度,大幅减少报国务院审批的城市数量,精简规划审批内容,从目标定位、底线约束、控制性指标、相邻关系等方面实行控制性审查,把县以下的规划审批权力交给省级政府,通过审批时间压缩,提高行政效率,着力解决规划类型过多、审批流程复杂、周期过长等问题。
  打造规划许可、批地管地新流程。履行自然资源管理职责,强化国土空间规划从源头--过程--落实的引领作用。优化现行建设项目用地(海)预审、规划选址以及建设用地规划许可、建设工程规划许可等审批流程,对应事权职责,改进规划审批,以‘一张图’审核用地、批地管地;以“多规合一”为基础,统筹规划、建设、管理三大环节,促进相关行政事项合并,推动“多审合一”、“多证合一”,提高审批效能和监管服务水平,真正体现“多规合一”的改革效果。
  严格实施监管、强化协同共治。《若干意见》规定,规划一经批复,任何部门和个人不得随意修改、违规变更;坚持先规划、后实施,不得违反国土空间规划进行各类开发建设活动;坚持“多规合一”,不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划,凸显了空间规划“唯一性”;依托国土空间基础信息平台,强化涉及规划评估、调整、监管、考核、执法、督察、预警等全流程管理,确需修改规划的,必须按法定程序进行;对国土空间规划编制和实施过程中的违规违纪违法行为,要严肃追究责任;规划是一个政府依法行政、社会共治共管的过程,在逐步形成的“全国国土空间规划“一张图”上,推进政府部门间数据共享以及政府与社会间信息交互”;坚持上下结合、社会协同、公众参与,发挥不同领域的专家作用、平台作用;鼓励应用先进科技,推动大数据支持下的“智慧规划”建设,提高规划实施监管的有效性、先进性。
  把握新时代国土空间规划的重要特性,是做好规划开篇工作的关键。新时代的规划任重道远,需要政府、部门、行业、公众共同的主动担当与参与;许多重大的理论实践问题,需要学界、业界去持续研究探索创新。

 

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