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林 坚 | 区域—要素统筹:建立国土空间规划体系的关键

发布时间:2019-06-17 08:59文章来源:bet9官网中国土地公司 打印

  近日,中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(简称《若干意见》)发布,提出:到2020年,基本建立国土空间规划体系;到2025年,形成以国土空间规划为基础,以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度;到2035年,全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平。上述围绕国土空间规划体系、国土空间开发保护制度以及国土空间治理体系的目标实现,关键在于“区域—要素”统筹。
  一、国土空间的双重属性:“区域”和“要素”
  国土空间既是人类生产生活的场所,又是自然资源与环境的载体,也是国家治理的场域,具有“区域”和“要素”两重属性。区域型国土空间侧重于从治理主体的角度考察国土空间,呈现“一片片”国土,对应边界内的政治权利与责任;要素型国土空间侧重于从客体利用的角度考察国土空间,呈现“一块块”国土,对应具体的自然存在或人类生产生活行为。
  区域型国土空间治理通常与某一级政府责任主体对接,侧重于开展综合性的区划与功能定位,以府际关系协调与区域间发展权利平衡为目标;要素型国土空间治理往往直接与具体宗地(或宗海)的权益人对接,侧重于对具体要素进行划界与用途分类,以实现对资源要素的合理开发利用以及对个体权益的有效保护。以往的几类空间规划中,既有侧重区域型国土空间治理的主体功能区规划、城镇体系规划等,又有侧重于要素型国土空间治理的城市总体规划和详细规划、土地利用规划等,各类规划关注点各异、逻辑与目标不同,导致了一系列的矛盾冲突。
  只有按照“区域—要素统筹”的思路,才能形成一套上下贯通、衔接紧密的规划体系。它既关注上下级政府间的关系协调、又关注地方政府对社会个体的利益配置;既面向对宏观区域发展的指引与统筹、又面向对微观要素的精细化管控;既体现中央意志的落实、又体现地方百姓的权益诉求。这样,才能充分发挥中央和地方政府在国土空间治理中不同层级的作用和积极性,全面提升国土空间治理体系和治理能力的现代化水平。
  二、规划体系的分级分类:区域—要素统筹下主体清晰、分工明确、衔接有效的“五级三类”体系
  《若干意见》指出:分级分类建立国土空间规划。一方面,明确国家、省、市、县、乡“五级”规划体系,与我国单一制国家实行的五级行政管理体系高度契合,反映了贯彻国家意志、落实基层治理、面向人民群众的导向,使国土空间总体规划向上可以服务于区域宏观战略落实,向下可以对关键要素实施垂直管理。另一方面,规划类型分为总体规划、详细规划和相关专项规划“三类”,彼此间有着紧密的联系。
  1.五级规划:上位规划强化自上而下的责任约束、下位规划体现自下而上的权益维护
  一是国家级规划体现空间政策转向。根据《若干意见》,全国规划是对全国国土空间的全局安排、是保护、开发、利用、修复的政策和总纲。国家级规划的定位体现了空间政策转向,强调通过政策与制度设计,指引全国国土空间结构性布局和纲领性目标的实现,同时形成空间政策集成,为国土空间规划法律法规体系建立奠定基础。
  二是省级规划注重协调性,明确空间格局。省级规划具有实现国家总纲与政策的空间落位与指导市县规划编制的重要承上启下作用,其协调性主要体现在空间发展权利下解过程中的区域平衡,以及对跨区域重大设施布局的综合统筹。
  三是市、县规划注重结构引导与底线管控。由于一般的市、县规划不具备直接指导实施管理的精度条件,需制定下位规划做进一步的细化与支撑。故市、县规划的编制仍将以结构引导与底线管控为侧重点,组织进行三类空间的综合布局和“三线”的具体划定,以“三线”作为底线管控的工具。
  四是乡镇级规划侧重实施性与灵活性。乡镇级规划是国土空间总体规划体系中直接参与基层社会治理的实施型规划,对引导城乡社区有序发展、落实乡村振兴战略具有重要意义。根据《若干意见》,乡镇级规划的编制审批以因地制宜为原则,赋予地方政府较大的自由裁量权。在地域面积小、治理复杂性低的地区,市县乡镇国土空间规划可合并同步编制,乡镇也可采取“合并编制、分头实施”的单元规划编制模式。乡镇级规划在编制实施的过程中仍会涉及一系列具体细节问题,需要地方在实践过程中不断探索,加以总结完善。
  2.总体规划与专项规划的关系:行政区、特殊区域、特殊领域统筹相结合的要素组织配置
  《若干意见》突出强调了总体规划对专项规划的指导约束作用。总体规划通常都具有跨区域、跨专业部门的综合统筹功能;相关专项规划是指在特定区域(流域)、特定领域,为体现特定功能,对空间开发保护利用作出的专门安排;这些与国际上通行做法一致。《若干意见》所体现的行政区总体规划、特殊区域与特定领域专项规划的特色可以归纳为以下几方面。
  一是按行政区统筹,侧重底线综合管控。各级行政区国土空间总体规划中应提出对各专项规划内容的统筹约束,并以底线综合管控的形式表现出来,既在总体规划中为各专项规划留出接口,又为各专项规划在同一空间中的综合集成奠定基础,变“九龙治水”为“五指成拳”。具体而言,总体规划除划定“三线”外,还可以通过划定生态公益林、天然林等基本林地、基本草原、湿地、自然岸线、历史文化线,以及城镇、农村居民点等保护或开发边界,对各专项规划进行指导约束。
  二是依特殊区域统筹,侧重多要素系统治理。根据《若干意见》,对海岸带、自然保护地以及跨行政区域或流域的特定国土空间,由所在区域或上一级自然资源主管部门牵头编制专项规划。这类专项规划针对大尺度特殊区域,以多要素的系统性与耦合性为前提,在山水林田湖草系统治理与统一生态保护修复方针的指导下,开展以区域为尺度的统筹治理。
  三是依特定领域统筹,侧重单要素配置并与总体规划衔接。涉及空间利用的某一领域专项规划,如交通、能源、水利、农业、信息、市政等基础设施,公共服务设施,军事设施,以及生态环境保护、文物保护、林业草原等专项规划,由相关主管部门组织编制。
  3.总体规划与详细规划的关系:因地制宜的多层级传导体系下要素落地管控
  根据《若干意见》,详细规划在市县及以下编制,既需要落实市县乡三级总体规划的要求,又要综合体现各专项规划的主要内容。详细规划直接面向要素的落地管控,需充分保障其在规划管理工作中的实施性与适应性,宜根据地方具体情况,建立分类型多层级的中国特色详细规划体系,充分发挥地方在灵活管理、制度创新方面的积极性。
  一方面,城乡有别。紧扣城市、乡村两类地域空间在治理复杂性、管控重点的差异性,以城镇开发边界为界,实行城乡有别的详细规划编制管理办法,以便于落实差异化的空间管控策略。根据《若干意见》,城镇开发边界内由市县自然资源主管部门组织编制详细规划,进而以“详细规划+规划许可”进行用途管制;而城镇开发边界外的乡村地区,按照“应编尽编”的原则(不要求全域覆盖),由乡镇政府编制“多规合一”的实用性村庄规划作为详细规划,作为实施许可管理的依据;其他区域,可以采取 “约束指标+分区准入”进行管制。 
  另一方面,规模有别。在同一级行政区间,各市、县的面积差异大,导致治理的复杂性与规划管控难度差别很大,详细规划也应根据不同地区在规划管理中的实际需求,在城镇开发边界内,设置差异化的详细规划分级体系。对于规模大、治理复杂性高的大城市市辖区,可建立按片区、单元(街区)、地块等分层级逐步细化的、多类型、多层次、逐级功能传导的控制性详细规划体系,类似于传统的中心城区总体规划、分区规划、详细规划等分级传导体系,而非仅仅是一种详细规划;而对于规模较小的城市市辖区,则可直接编制到地块单元的精度。需要明确的是,不论存在多少类型和层级,最低层级的详细规划必须存在,并且其精度应满足核发建设项目规划许可证与审定建设项目报批的管理要求,不仅能约束指导“建什么”、还能对“建多少”等提出具体要求。
  三、规划内容的二元互动:依要素禀赋奠定区域底盘,塑区域格局引导要素配置
  《若干意见》对国土空间规划内容的科学性也提出了具体要求,可以归结为三个方面:底线底盘管控、空间格局部署、要素配置落实。其间,依据要素禀赋的差异,界定区域底线底盘;依照区域底线底盘,约束引导空间格局部署;塑造适宜空间格局,引导要素优化配置。正是区域、要素联动互动,确保规划科学性的提升。
  1.底线底盘
  区域的底线底盘管控,是以开展资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价为基础,划定四类管控底线:生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界、海域保护线,着重从水、生态、环境三方面出发,涵盖水资源的总量测算与合理利用、以斑廊基网为核心的生态系统保护与修复、环境影响评价等,界定区域开发保护的基底格局。
  2.空间格局
  以陆海全域一张图作为国土空间总体规划的规划区范围,在此基础上统筹部署国土空间保护、开发、利用、修复的整体结构与布局。空间格局安排上,强调横向纵向协调原则:在横向上,要求广域协调、陆海协调、城乡协调;在纵向上,要求地上地下协调,城镇开发边界内处理好地上和地下的空间开发利用冲突,城镇开发边界外处理好地下矿产资源管控与地上现状土地利用之间的关系。
  3.要素配置
  以空间格局为指引,引导要素的合理配置,具体包括交通、水利等基础设施和公共服务设施配置,并强调延续历史文脉、加强城市风貌管控等。要素配置应注重系统性、协调性与公平性,使国土空间规划政策通过合理的要素配置,切实服务于社会民生。
  四、规划管理的央地协同:充分发挥中央和地方的积极性,精简内容,各司其职 
  《若干意见》高度重视规划的可操作性、权威性,关注规划的编制审批、实施监管的有效性,在充分调动中央、地方各级政府的主观能动性上下了不少工夫。一方面,在规划编制上,要求按照谁组织编制、谁负责实施的原则,明确各级各类国土空间规划编制和管理的要点,确保规划能用、管用、好用;另一方面,在规划审批上,要求按照谁审批、谁监管的原则,精简规划审批内容,管什么就批什么。
  综合国土空间规划的编制、审批、实施、监管的一系列原则要求,规划的公共政策属性定位更加明确,呼唤多年的“瘦身”版总体规划也将呼之欲出。以国土空间总体规划为例,首先,应精简内容、强化权威性,着重体现规划的约束性指标与刚性管控内容,内容与上级应该管、能够管的要求相呼应,从而适应审批主体和监管主体相一致的规定。其次,作为支撑国土空间总体规划的专题研究、专项规划,应该允许地方因地制宜地按照相关技术规范和各类规定组织研究或编制,但不宜都列入总体规划法定成果内容中;涉及地方管理确实需要的专题研究或专项规划成果,可以交由同级人大审批并颁布,由相关主体分别组织实施和监管。此外,涉及到部分属于地方事务的专项规划,可以留待总体规划批准后,依照总体规划要求再行编制,充分反映地方特色和需求。

 

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