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李满春、陈振杰、夏南-新时代 新技术 新规划

发布时间:2019-05-29 13:17文章来源:bet9官网中国土地公司 打印

地表空间环境中能够为人类所利用、服务人类生存与发展的水资源、土地资源、气候资源、生物资源、矿产能源资源及海洋资源等自然资源是有限的,如何科学、合理利用与保护,空间规划是重要保障。近日,中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,要求建立全国统一的国土空间规划体系,为我们在新时代,充分利用新技术方法,编制和实施新规划,进而合理利用每一寸国土空间、实现可持续发展,指明了方向。

 

一、走进新时代

党的十九大,提出了中国发展新的历史方位----中国特色社会主义进入了新时代。新时代我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。

新时代坚持山水林田湖草是一个生命共同体。我们要用系统思维统筹山水林田湖草治理,因为生态系统是各种自然要素相互依存而实现循环的自然系统。要统筹兼顾、整体施策、多措并举,系统解决薄弱问题,从全局把握空间治理与经济社会发展的关系,充分考虑自然单元的重要性,按照国家、流域、区域等层次和总体、专项、详细等类别,统筹推进实施“一本规划”,促进经济社会发展与水土资源等承载能力相协调,实现资源节约、环境友好和可持续发展。

新时代坚持生态文明体制改革。生态文明是尊重自然、顺应自然、保护自然的理念,生态文明建设不仅关乎经济持续健康发展,也关系政治和社会建设,必须放在突出地位,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。生态文明体制改革以建设美丽中国为目标,以正确处理人与自然关系为核心,以解决生态环境领域突出问题为导向,保障国家生态安全,改善环境质量,提高资源利用效率,推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。生态文明体制改革通过构建以国土空间规划为基础、以国土空间用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度来实现目标。

新时代坚持自然资源全域全要素统一管理。就自然资源管理,我国分别在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和2018年进行了八次规模较大的政府机构改革,呈现出由“分”到“统”的改革全脉络。新时代设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,并强化顶层设计,发挥国土空间规划的管控作用,为保护和合理开发利用自然资源提供科学指引。

新时代坚持提升空间治理能力并实现空间治理现代化。国土空间是建设美丽家园的载体,是实现中国梦的最重要的自然物质基础,但国土空间的治理体系是一个复杂的系统。新时代,希望解决以往空间规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题,建立全国统一、相互衔接的国土空间规划体系,优化国土空间结构与布局,实现空间治理现代化。

 

二、发展新技术

当前,新一轮科技革命方兴未艾。为响应新时代国土空间治理的需求,吸收并发展国土空间规划编制与管理新技术新方法,意义重大。

国土空间规划所需要的数据来源广泛且类型繁杂,不仅包含矢量数据、遥感影像、TIN等传统的地理信息,也包含BIMLiDAR点云、位置大数据、视频等新型地理信息。此外,产生的规划数据又丰富了泛地理信息。规划涉及的新技术包括大数据技术、人工智能技术、地理智能技术、移动互联网技术、物联网技术、高性能计算技术、虚拟仿真技术、区块链技术、泛在地理信息技术等。大数据技术是实现海量空间信息实时快速获取、自动化精准处理的基础,如通过网络抓取等手段获取社交媒体、交通、手机信令、POI等信息,利用可视化分析、数据挖掘、关联分析等手段对数据进行处理,可以获取居民活动空间、资源配置效率等专题信息。地理智能技术有助于构建全域全要素空间规划体系,促进多类空间规划的融合。移动互联网技术是实现移动要素(人口等)精确定位的基础,也是分析其空间移动模式和空间交互的基础。高性能计算技术可提高海量空间规划数据的处理、分析、集成与建模的效率。虚拟仿真技术是实现国土空间可视化表达与沉浸式交互展示的关键技术,也是国土空间格局模拟与布局优化的重要技术。

国土空间规划以空间用途管制为抓手,须大力发展包括在线管理、跟踪监测、空间模拟、动态评估、实时预警、智能响应、滚动修编等一系列空间规划新方法。机器学习方法,用于海量高精度、多尺度、全方位对地观测数据的挖掘,实现国土空间要素的实时动态监测,如地表覆盖、水文、气象、土壤、生态环境、地质灾害等。多因素多因子综合判别模型,依据主导因素原则、差异性原则、稳定性原则等构建评价指标体系,是规划实施动态评估、国土空间开发适宜性与区域资源环境承载力双评价的基础。多目标规划和非线性规划模型,在多个国土空间要素及给定的约束条件下,实现国土空间结构最优化调整,是国土空间指标预测与传导的关键。国土空间情景模拟方法,以空间相互作用和时间因果关系等为转换规则,构建空间动力学模型,有利于实现国土空间利用格局的模拟和预测。融入安全思维的三线划定模型,助力科学有序划定永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界等空间管控边界,强化底线约束作用。

主动融入新一轮技术革命,加快数字化、网络化、智能化技术在规划编制与管理中的应用,不仅会提高规划领域技术创新能力,而且将推动编制和实施新时代的智慧型国土空间规划。

 

三、开创新规划

为促使区域未来活动空间分布更科学合理,我们邂逅了国土规划、主体功能区规划、城镇体系规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划、交通规划、农业发展规划等诸多空间规划。但是,由于规划体制各异、权责不同等带来的多规冲突,空间规划的“初心”似乎被忽略了。为了解决这一问题,五年前有关部委在全国28个市县部署开展了“多规合一”试点工作,多地开始探索“多规合一”。

2013年,习总书记在回答关于环境保护问题时强调:“我们既要绿水青山,也要金山银山。宁要绿水青山,不要金山银山,而且绿水青山就是金山银山。”2015年,总书记对耕地保护工作做出重要指示:“要实行最严格的耕地保护制度,像保护大熊猫一样保护耕地。”2016年,中央城市工作会议提出:“加强空间开发管制,划定城市开发边界,根据资源禀赋和环境承载能力,引导调控城市规模。”而且,“把保护基本农田放在优先地位,保证生态用地,合理安排建设用地,推动城市集约发展”,要求“加强城市总体规划和土地利用总体规划的衔接,推进两图合一”。这就逐步反映了党中央对空间统一治理的要求,并吹响了两规乃至多规合一的号角。

2017年,党的十九大要求“完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作”,并要求“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”。2018年,《国务院政府工作报告》再次提出“构建统一的国土空间规划和用途管制制度”这一重大改革任务要求,着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题。同年,《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出改革自然资源和生态环境管理体制,强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用,推进“多规合一”,实现土地利用规划、城乡规划等有机融合。

今天,新的国土空间规划将根据区域资源禀赋与环境容量,或根据区域自然、经济、社会条件和土地适宜性及资源环境承载力,确定区域主体功能定位和空间发展战略,围绕全域全要素统筹和空间利用效能提升,对国土空间利用、保护、整治与治理在规模、结构、布局、时序上做出统一安排,并按国家、省、市、县、乡五级和总体、专项、详细三类编制和实施国土空间规划。

国土空间规划,现势性强的地理数据库是其编制与管理的重要基础,尊重国土空间开发适宜性和区域资源环境承载力是其必要条件,实行“一张图”科学编制和实施是其有力保障。国土空间规划,坚持以人为本与协调发展、安全优先与底线管控、保护耕地与节约用地、全域统筹与用途管制、集约利用与绿色发展、顺应自然与科学布局等原则,是建设用地总量控制、存量盘活的内涵规划,是提升质量、增加绿量的品质规划,是全域全要素统筹的系统规划,是保障生态安全、粮食安全、经济安全的高质量发展规划。

国土空间规划,以全球视野和国家需求统一区域空间治理,是数字化、智慧表达、全生命周期管理的规划。国土空间规划,或许会通过智能预警和科学滚动修编,体现规划的连续性、适应性与先进性。国土空间规划,将努力突破资源环境约束瓶颈,统筹区域和城乡发展,实现生态文明、生产给力、生活美好。

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