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蔡玉梅等:2000年以来我国土地利用规划研究综述

发布时间:2013-07-09 18:26文章来源:bet9官网中国土地公司 作者: 蔡玉梅、谢俊奇、郑伟元、杨枫 打印

  基于科学发展观下的科学决策对作为土地利用与管理决策重要依据的土地利用总体规划的科学性提出了更高的要求,土地利用规划的研究尤为重要。从2002年国土资源部启动12个县级规划试点工作,2003年又启动14个地(市)级规划修编试点,2004年继国务院28号文后土地利用规划修编的重新开始,以及2005年出台关于土地利用规划前期研究工作的国务院办公厅32号文的颁布,新一轮土地利用规划陆续开展。相应的土地利用规划相关研究也日益深入。与城市规划相比,这些研究尚需深入与作为我国空间规划重要组成部分地位的要求有一定的差距。但也标志着我国土地利用规划逐渐走上了新的轨道,是提高我国土地利用规划科学性的重要基础。对这些研究的回顾与展望,对我国土地利用规划领域研究的深入以及建立和完善具有中国特色的土地利用规划具有重要的科学价值和现实意义。

  一、 国际土地利用规划的对比研究和借鉴

  随着我国社会主义市场经济体制的不断完善,计划经济导向的土地利用规划也逐步向社会主义市场经济体制下的土地利用规划转变。借鉴国际上市场经济国家土地利用规划的经验,建立具有中国特色的土地利用规划体系成为必然。主要的观点有以下:

  美国的土地利用规划由更多的公众参与,包括房屋所有人、社会活动家(环境保护组织、历史遗迹保护组织以及其它利益的组织)、房地产开发商、联邦和州政府、规划委员会以及民选官员包括城市议会员工和县执行委员会委员等[1]。同时,美国基于可持续发展的土地利用规划设计了保护生态环境、维持生态平衡、提高土地利用效率和控制人口增长的一系列政策[2]。注重新技术的应用,也是美国土地利用规划的特点。目前美国大量采用地理信息系统技术及其与遥感和自动制图相结合的现代空间分析技术以及制图工具,空间数据与社会经济属性数据匹配较好,使规划编制中的分析、研究提高了效率,为规划方案的选择调整创造了条件。网络技术的应用更是方便了信息的流通与公众的查询,三维空间建模为公众直接感受规划进而理解规划提供了便捷途径[3]。

  联合国粮食与农业组织(FAO)的《土地利用规划指南》强调土地利用规划作为最佳土地利用的选择,是以土地评价为基础的,而且不仅包括自然的适宜性评价,也包括经济效益的评价和环境效应的检验。这是编制规划方案和方案选择的科学基础。《指南》中也确定了国家、地区和地方三个不同尺度上规划的内容和特点,相互差异和和关联性。此外,《指南》把规划的监测和修编作为一个重要的环节。强调通过典型地点的观察、定期的以与官员和土地使用者的访问与讨论等方式获取土地利用结构是否按规划执行以及在多大程度上规划的目标获得实现等信息,并分析原因和找到解决的办法[4]。

  英国规划的体系由国家级规划、区域性规划、郡级规划、区级规划所组成。国家级规划称“规划政策指南”,提出全国性的土地利用方针政策,以白皮文件的形式下发。地区规划又叫区域规划指南,通过召开区域协调会议制定。郡级规划也称“结构规划”,由每一个郡级的规划机关在土地测量基础上,与相关委员会协商后提出本郡土地利用的方针、政策及发展的框架结构。区级规划也称“地方规划”,是一种详细的发展和实施规划。此外,英国土地利用规划的实施主要是通过规划许可来实现。规划许可的有效期为5年。申请人在得到规划原则许可后,3 年内必须提交正式许可申请。为避免开发商从土地开发上牟取暴利,英国规定规划许可申请可以在开发商得到土地以前提出,但开发商必须将土地开发的增值归还给原所有者和使用者。英国的土地规划一经通过,执行起来特别严格,由于全面严格实施规划许可制度,每一项土地开发利用都需要经过规划许可[5]。

  二、 土地利用规划的理论和方法

  土地利用规划的理论和方法的研究是完善土地科学,加强土地学科建设,提高土地利用规划科学性的重要基础。由于我国土地利用规划的历史较短,与城市规划和区域规划相比,在理论和方法的研究方面尚有一定的差距。关于土地利用规划的理论,一种观点认为,非理性、不确定性、弹性思想是科学技术发展带来的人类认识论、方法论的重大变革,面对规划中日益增多的不确定性、非理性因素和行为,以往单一的理性、确定性和刚性的土地利用规划理论已经不能适应现实的需要,规划理论与实践的裂隙日益增大。因此,在土地利用规划中,应不断吸纳科学技术的最新成就,用非理性、不确定性、弹性的规划理论来补充与完善理性、确定性、刚性理论,建立和完善土地利用规划的思想和方法论,这样做有利于土地利用规划的理论创新及规划与实际的有效结合,从而最大限度地避免规划与实际的分离[6];另一种观点认为,根据我国土地利用规划的实践,可以将土地利用规划的理论分为三个层次,既相关的政治经济学基础理论、总体理论和主题理论[7]。土地利用总体规划的理论体系包括横向和纵向两个方向:从纵向看分为三层,协调观与系统观居于最高层,直接指导和影响整个土地利用总体规划的具体内容。条件论属于中层控制,控制着土地利用过程要解决的关键问题。控制论居于最低层,直接控制具体的土地利用结构与土地利用平衡。从横向看,是一个开放环,协调的系统居于所有环的核心,条件论是协调的综合体现,是其内容的拓展,控制论又是协调的具体手段,是条件论的应用。在每一环中都可视具体的区域特点或时代要求追加新的理论,具有较强的自适应机制[8][9]。

  在土地利用规划方法方面,一种观点认为,总体上可分为普遍的方法和具体的方法两个层次。考虑到现阶段土地利用规划的特点,提出适合我国的基于过程的土地利用规划方法,包括用地规模预测的规划模型方法、规划方案编制方法和规划方案评价方法,而具体的方法则包括土地评价方法、建立土地利用与社会经济发展关系的模型、建立土地利用变化与生态环境演变的模型、制定土地利用分区管制的法则等[7];有的专家也认为,土地利用是一个复杂的动态系统,但也是一个可控系统,即可以通过控制土地利用行为,使之与其相关因素动态协调,从而控制系统的状态。这已不是传统的规划方法所能达到的。为此,迫切要求借助系统工程方法加以实现,多维灰色规划方法当是首选[10];也有的专家认为,为适应新的决策环境的变化,改善规划决策,新一轮土地利用规划修编需要理论和方法的创新,土地利用规划方法创新包括重视土地利用规划的专题研究、创新规划手段两个方面[11]。

  三、 土地利用规划的刚性和弹性问题

  市场经济的发展带来了一系列不确定性的信息,土地利用规划刚性的指标受到挑战。关于土地利用规划刚性与弹性的问题,主要有以下观点:(1)刚性与弹性相结合的模式。土地利用总体规划的刚性与弹性是矛盾的统一体,规划必须在保持一定刚性的前提下,具有适度弹性。在规划编制过程中应为实施规划留有足够的弹性空间,并制定弹性的实施条件;在规划实施过程中应严格按照规划落实规划的刚性内容,并按规划管理的刚性程序利用规划的弹性空间和弹性实施条件[12]。土地利用规划应该是一个既有一定刚性又有一定弹性的规划,才能适应社会主义市场经济发展的需要,增强规划的可操作性。没有一定刚性的规划缺少强制性,不能起到控制作用,难以发挥效力;没有一定弹性的规划缺乏应变能力,控制过死,不能适应社会经济发展的需要。 因此,在规划的编制和实施中,需要探索“刚性”与“弹性”相结合的方式,以增强规划的应变能力[13];(2)弹性规划模式。弹性规划对市场经济制度下区域经济发展和资源合理利用具有较强的适应性和指导性。为了适应我国经济体制由计划经济、有计划的商品经济向社会主义市场经济体制的转变,迫切要求原来以行政手段为主的计划型规划应转变成以行政手段和价格手段并用的市场型规划,原来的蓝图规划转变为绿图规划,最终使原来过于具体的刚性规划转变为应变能力较强的弹性规划[14][15]。

  四、 土地利用规划体系

  土地利用规划具有综合性和空间性的特点,空间体系是土地利用规划的重要方面。关于土地利用规划体系,目前有不同的观点:欧名豪认为,完整的土地利用规划体系应包括土地利用的区域规划、土地利用总体规划、土地利用专项规划和土地利用详细规划。国家、省(自治区、直辖市)和地区(省辖市)级属于政策型规划;县(市)级属于管理型规划,重在定性、定位和定量的落实;乡(镇)属于实施型规划,其内容应该达到控制性详规的要求[16]。师武军认为,土地利用规划体系是指土地利用规划法规体系、行政体系和运作体系组成的系统” [17]。黄宏胜[18]认为,土地利用规划体系仅指规划编制体系“由不同种类、不同类型、不同级别和不同时序的土地利用规划所组成相互交错且相互联系的系统称为土地利用规划体系”;传统的土地利用规划体系分为总体规划、详细规划和专项规划三个层次[19],其中总体规划包括国家、省、市(地区)、县(区)、乡镇五个层次。考虑到市(地区)级规划与上下的重叠以及详细规划与部门规划的重叠,土地利用规划的体系宜包括总体规划和专项规划两个方面,而总体规划包括国家、省、县(区)、乡(镇)四个层次。在土地利用规划的空间体系方面,尽管我国已经建立了包括国家、省(自治区、直辖市)、市(区)、县(市)、乡(镇)在内的五级体系,而不同层级的功能定位、主要内容、编制方法等仍有待于进一步的探讨。

  五、 土地利用规划的环境影响评价

  土地利用规划环境影响评价是我国2004年环评法颁布实施后对土地利用总体规划的一项新要求,他也带来了相应研究工作的广泛开展。相关论文除了评介战略环境影响评价、区域环境影响评价、项目环境影响评价与土地利用规划环境影响评价的关系和借鉴外,主要集中在我国土地利用规划环境影响评价本身的内容和方法等方面。在内涵方面,有的人认为,土地利用规划环境影响评价是传统的土地利用规划环境效益评价的深化,同时也是中宏观、短时间尺度上土地利用变化环境效应评价的延续[20]。

  土地利用规划环境影响评价的内容方面,一种观点认为土地利用规划的土地利用结构和布局, 以及重大的工程对各种环境因素及其所构成的生态系统可能造成的影响主要体现在对土壤的影响、对水环境的影响、对生态系统的影响以及对对自然灾害的影响四个方面[20]。有的专家建立了包括土壤、水和生物的土地利用规划环境影响评价指标体系[21]。土地利用规划环境影响评价的方法,一种认为,土地利用规划的环境影响评价作为战略环境影响评价(SEA)的一种,其程序和方法的设计必须和土地利用规划本身的特点相结合,有什么样的规划就有什么样的规划评价方法。尽管目前的SEA两种方法即基于传统的项目环境影响评价的方法以及基于政策或规划的评价方法不相对应,而由于我国的土地利用规划更具有宏观性的特点,主要采用规划或政策导向的评价方法。尤其是适用于我国环评法要求的市以上层次的土地利用总体规划。具体包括压力-状态-响应方法(PSR)、生态服务价值方法以及公众参与等方法。有的专家认为土地利用规划环境影响评价的方法包括压力-状态-响应方法(PSR)、FAO的相关研究中采用的方法以及基于项目环境影响评价的方法[22]。在具体的方面,有的专家采用生态足迹的方法对全国未来一定土地利用结构下的生态供需情况进行了评价,探讨了利用生态足迹方法进行土地利用规划环境影响评价的可能性[23]。此外,也有的专家根据我国土地利用规划的总体规划、专项规划和详细规划三级体系提出土地利用规划环境影响评价的相应三级体系[22]。

  六、 土地利用规划与相关规划的协调

  作为一个有综合性特点的规划,与相关规划的协调是重要的问题。主要包括两个方面,一个是与空间规划的协调,主要指城市规划、国土/区域规划;另一个方面是与结构规划的协调,包括发改委的国民经济和社会发展规划、水利部的水资源规划、环保局的环境纲要,林业局的治沙规划等等。目前研究较多的是土地利用规划与城市规划的协调,与其它规划协调的研究较少。一种观点认为,土地利用规划与城市规划在规划的目标和内容、用地分类标准、统计口径和范围、用地评价、建设用地标准及人均建设用地指标以及规划期限、审批部门、编制资质等方面存在差异,具体的衔接或协调应从完善法律体系、空间规划体系、统一编制和审批、统一技术标准等方面入手[24][25][26]。另一种观点认为,土地利用规划与城市规划的矛盾在于现状数据难协调、指标预测有矛盾、用地范围存差异和用地分类不统一。借鉴城市规划的方法,新一轮规划应处理好“保”和“占”的关系、刚性与弹性的关系、理顺规划机制与事权的关系、与城市空间发展战略相结合。同时有必要研究制定更为规范、合理的土地总体规划编制和实施办法[27]。也有的观点认为,两规协调具有共同的理念基础,即可持续发展的原则、实现现代化的目标、集约用地、提高土地利用效率的要求以及统筹安排各类用地的任务。并提出两规的协调中应重视城镇体系规划的编制,乡镇规划图合一,以及统一两规编制中技术标准等[29]。有的专家从我国规划体系特点入手,分析两规的关系和不协调原因,提出,全面系统地认识城市总体规划和土地利用总体规划等规划的关系需要从区域与城市规划体系着眼。在法规体系方面,建立区域规划法或城乡规划法,作为协调土地利用总体规划和城市总体规划等不同类型规划和统一城乡规划的基础;在规划行政体系方面,国土、建设等规划行政机构在近期建立相互协调和制衡的规划管理体系。远期寻求机构的合并。在规划运作体系方面,强调区域规划的作用,增强区域规划的弹性和严肃性,以适应在市场经济条件下的应对;加强两规的战略性、决策性和动态性,倡导集区域规划、城镇体系规划、城市总体规划、土地利用总体规划于一体的城乡一体化规划[28]。

  七、 结论与展望

  土地利用规划作为一个综合性的研究领域,除上述主题外,在土地利用规划(管理)信息系统、土地利用规划方案的综合评价、土地用途管制、以及公众参与在土地利用规划中的应用等方面也有一些不同程度的研究。在以上方面,我国土地利用规划领域的研究有以下趋势:

  (1)强调应用导向的国际土地利用规划借鉴研究

  国家资源禀赋、历史、政治、经济体制以及经济发展阶段等的不同,决定了借鉴国际土地利用规划的经验,服务于我国土地利用规划实践仍然需要深层次的研究。无论是美国的土地用途管制还是英国具有城乡一体化特点的土地利用规划体制都是如此。总体而言,国外的土地利用规划一般在县(乡)级,侧重用地的空间落实;而我国的土地利用规划层次比较高,分为从国家到乡镇的五级体系,除了空间布局外,更注重指标的编制,轻视用途管制规则的制定。宜从我国国情下的土地利用规划特点出发,吸收国外相关研究的优秀成果,提高我国土地利用规划的水平。

  (2)趋向融合或者统一的土地利用规划与城市规划相关关系研究

  同样作为我国空间规划的重要组成部分,城市规划是适应城市建设的需要而开展的。而土地利用规划是在改革开放以后,保护因快速建设而使耕地被大量占用的背景下逐步展开的。新修订的《城市规划编制办法》将实现四大转变:一是实现组织方式由单一政府部门组织编制转变为按照政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策、依法办事的原则组织;二是重点内容从突出增长速度向控制合理环境容量、确定科学建设标准转变,从侧重确定开发建设项目向对各类资源实施有效保护和空间管制转变;三是范围从城市规划区转向更加突出强调区域统筹和全市域城乡统筹转变; 四是实现城市规划技术属性向公共政策属性转变[30]。这在一定程度上与新一轮土地利用规划具有相似之处。在未来我国城市化发展到一定阶段,土地利用规划与城市规划的统一是必然的趋势,而当前二者之间的关系更多的受制于行政体制的约束和部门职能分割的影响,体现为有限融合的特点。

  (3)与市场经济和行政管理相结合的空间体系研究

  作为主要服务于各级政府土地管理的土地利用规划,其空间体系不可避免的与我国行政体制改革以及不同层级行政职能划分相对应。就国际经验而言,土地利用规划空间体系总体上分为三个层次既战略层(主要做政策,不涉及具体的指标)、执行层(主要做区域政策,接受战略层的指导)和操作层(主要做具体的布局,在上级政策的指导下进行)。各级土地利用规划的内容,主要是适应社会主义市场经济体制发展,按照市场经济体制下政府主要发挥经济调节、市场监管、社会管理、公共服务功能的要求,合理划定。

  (4)趋于过程的土地利用规划弹性与刚性的双栖

  市场经济的发展带来了一系列不确定性的信息,土地利用规划刚性的指标受到挑战,弹性指标的观点得到广泛的赞同。实际上,土地规划指标无论是采用刚性和弹性,本质都是蓝图规划的思想,在不断变化的土地利用中是不操作的。应借鉴过程规划的思想,注重土地利用变化的过程轨迹的设计和调控手段的设置,焦点不在指标而在分区管治规则的制定上。指标总体上是用来表示趋势以及程度的,而不是用来执行的数据。

  (5)政策或规划导向的土地利用规划环境影响评价

  国际上的土地利用规划环境影响评价主要以基于项目环境影响评价的方法为主。以2004年7月开始正式实施的“欧洲战略环境影响评价导则”最为典型。实际上,这与国际上土地利用规划的层次相对比较低,内容比较具体有关。而我国的土地利用规划具有管理型特点,采用的是指标加分区的模式,尤其是环评法要求开展环评的的市以上层次土地利用规划,具有宏观性和战略性的特点,宜采用宏观的战略研究的方法,区分于具体的、微观的项目环境影响评价方法,形成基于规划导向的土地利用规划环境影响评价方法。环保局发布的“规划环境影响评价技术导则”中土地利用规划环境影响评价方法是基于项目环评的,值得商榷。

  (6)与城市总体规划理论和方法融合的土地利用规划理论和方法研究

  城市总体规划和土地利用规划同属空间规划,受空间规划理论和方法的指导。从发展历程而言,两者都经历了开发、发展、控制和保护的不同阶段,或者是物质规划、生态规划、社会规划、文化规划等不同的阶段[31]。就程序理论而言,更具有大体一致的内容。而就实体理论而言,由于规划具体内容的不同而有所差别。但在具体的技术和方法上,都是针对空间问题进行分析、预测和布局的方面,因而具有相似的方法。两个规划在理论和方法上的一致为未来两规走向一体化的基础。

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  作者地址:中国土地勘测规划院, 北京,100035

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