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陈光建等:新时期的土地利用总体规划

发布时间:2013-07-09 18:17文章来源:bet9官网中国土地公司 作者: 陈光建、李何超 打印

  一、 新的规划理念和理论

  在新的形势下,面对参与国民经济宏观调控的新要求,我国新一轮土地利用总体规划修编应当有新的规划理念、规划理论、规划方法,才能完成历史赋予我们的使命。

  1. 新的规划理念:理性发展

  上一轮土地利用规划在规划理念上过分强调对农用地,特别是耕地的保护,以“严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量”、“确保耕地总量不减少”为目标,对保障国民经济发展必须的建设用地强调不够,对生态环境变化的影响和需求研究不多,对社会的变化和需求考虑的不多,没有将土地利用规划作为促进国民经济健康发展,保护生态环境,协调社会关系,贯彻土地可持续利用的基本手段。

  新一轮土地利用总体规划应该充分借鉴国际上的“理性发展”理念,按照“五个统筹”的要求,在确定规划指导思想、原则、规划目标、建设用地指标分配时,妥善处理好“经济、社会发展与资源保护”、“人与自然和谐发展”等方面的关系,在规划修编的操作过程中树立全局观念、弹性观念和动态观念。在确定规划的目标时,必须紧紧围绕人口、资源、环境和经济发展协调发展这一中心议题,由经济发展的单目标模式向经济、社会与资源环境协调发展的多目标模式转变,保证土地资源永续利用,真正实现经济发展目标、社会进步目标和生态环境改善目标的高度协调统一。 2. 新的规划理论:空间规划、可持续发展

  我国现行有关土地利用规划编制和管理的理论由两部分组成,一部分是承袭经济时期的土地利用规划理论,另一部分是借鉴市场经济国家和地区的土地利用规划理论,主要有:地域分异理论、区位理论、资源优化配置理论、生态经济理论、系统科学理论等。但总的来看,尚未建立起符合我国国情和社会主义市场经济体制要求的土地利用规划理论体系,没有从宏观(哲学层次、科学层次)到微观(技术层次)的系统理论,而是诸多理论混杂,让人无所适从,规划编制研究和学科建设严重落后于规划实践,已明显制约了规划工作的发展。

  为适应新形势和新的规划指导思想的需要,新一轮土地利用总体规划修编应大胆借鉴和吸收国外的和相邻学科(如城市规划、地理学、经济学、社会学、环境科学、系统科学等)的相关理论。我们认为,目前最需要引进的理论有两个:空间规划和可持续发展理论。

  (1)空间规划理论

  土地利用规划,是综合协调资源供需矛盾,统筹土地利用结构、布局和区域协调发展的中长期空间规划。空间规划最基本的特征是地域性。我国上轮土地利用总体规划采用的基本模式为“用地指标调控与规划分区相结合”,其着重强调的是规划对用地数量的指标要求,而缺乏空间布局约束,在规划的分区方案中,对分区内部土地利用的要求过于笼统,不能承担起有效的控制分区内部用地的功能。

  因此,新一轮土地利用总体规划修编应借鉴西方空间规划的理论如:“田园城市”理论、“绿化带”制度、中心地域理论、“开发轴系统”理论等,根据国家和区域经济社会发展战略,按照资源禀赋和区位比较优势,完善土地利用总体规划等空间规划和各专项规划,并制定相应的土地利用和供应政策,进而充分发挥市场配置资源的基础性作用,有效地整合资源,优化空间布局,促进区域经济的分工协作和协调发展。规划修编要由上轮主要分配建设用地指标、定建设用地规模与速度向控制环境容量、开发时序、控制建设标准转变。本轮的土地利用规划应该是在协调和平衡经济发展、公众利益、环境以及规划部门等各方利益的前提下的空间规划,应当着重注意农用地,特别是基本农田,各类建设用地,生态环境保护用地的空间安排和布局,确定其开发利用时序,并通过较大比例尺的地图(如县城用1:1万)确定城市合理发展边界,引导地方政府提高城区建筑密度,实现现有城区土地利用效率的最大化,保护自然生态环境和基本农田,从而解决城市无序扩张、优质农地严重流失等问题。

  (2)可持续发展理论

  可持续发展是指一种既满足当代人的需要, 又不损害后代满足其未来需求能力的发展。其中最本质的问题是不损及我们所依赖的资源与环境。而土地是人类赖以生存的宝贵资源, 在正确的管理下, 可以不断更新和利用。反之, 它会退化、耗竭。故对土地的开发利用, 要限制在土地人口承载力的限度内, 同时采用人工生态措施(包括邻域或更大的区域) , 确保土地持续利用。

  目前,土地资源可持续利用与土地利用规划有机结合研究的国际趋向表现为应用生态经济学观点研究土地利用规划,使经济生态化,生态经济化,协调经济发展、生态环境与土地利用之间的关系,保持良好的生态环境与土地利用之间的关系,在保持良好的生态环境条件下促进土地利用的合理化。

  土地是一切社会、经济活动的基础和资源,同时也是生态系统的重要组成部分。任何土地利用规划的目标无非是建设发达的经济、健康的环境和高质量的生活,因此强调人与环境“和谐相处” 、“不可再生资源永续利用”的可持续发展也就应当成为当前我国土地利用规划的主题。在制定土地利用规划过程中把土地可持续利用的思想和理念贯彻进去,实现土地生产力的持续增长和稳定性,保证土地资源潜力和防止土地退化,并具有良好的经济效益和社会效益,即达到生态合理性、经济有效性和社会可接受性。

  二、新的规划方法

  要做好新一轮土地利用总体规划修编,除了要用新的规划理念、规划理论外,应当按照规划修编的要求,尝试采用一些新的规划方法。

  1.评价方法

  规划实施评价:按照国土资源部的要求,在新一轮土地利用总体规划修编前,各地必须对上轮规划的实施效果进行评价,做出是否进行规划修编的结论性的意见。从四川目前开展的情况来看,效果并不理想,原因是国土资源部并没有给出一个较为详细的评价指标体系和评价方法,各地只能按照自己的理解进行,表格、数据五花八门,无法进行全省汇总和统计。因此,有必要统一和规范土地利用总体规划实施评价的指标体系和评价方法。

  环境影响评价:按照我国去年颁布实施的《中华人民共和国环境影响评价法》的要求,土地利用总体规划也要进行环境影响评价。但如何进行土地利用总体规划的环境影响评价目前还缺乏具体的规程和办法,从目前我们参与的四川省成都市的县级土地利用总体规划修编的具体实践来看,各地也是各行其是,迫切需要进行统一和规范。

  2.系统工程方法

  土地利用总体规划是着眼于调控宏观经济运行和经济社会可持续发展的高层次、综合性的规划。土地是经济社会发展的基本物质载体,是国家最主要、可调控的资源,这一特点决定了土地利用规划在更高层次、更宽领域发挥作用的必要性和有效性。土地利用总体规划编制的过程是多目标的统筹协调过程。因此,在规划过程中采用以数学模型为主要手段的系统优化方法就成为必然。可以运用不同的规划方法来解决,如线性规划、灰色线性规划、模糊线性规划、非线性规划、动态规划、参数规划和多目标规划等。如按这样的思路,规划的适用性会大大提高,规划对地方社会经济的发展一定会有很好的保障作用和促进作用。以目标规划法为例,目前,在一些发达国家和许多国际组织(包括世行、欧盟、美国援助组织、联合国粮农组织等),在制订规划时都广泛采用目标规划法。该方法强调在规划编制中,要全面考虑规划所要解决的问题、达到的目标,并由此形成各种战略方案,通过分析比较选出最佳方案。

  3.应用地理信息(3S)技术

  按照国土资源部《国土资源部关于开展县级土地利用总体规划修编试点工作的通知》(国土资发[2002]189号)、《县(市)级土地利用规划管理信息系统建设指南(试行)》和《县(市)级土地利用规划数据库标准(试行)》的要求,本轮规划修编要在地籍数据库的基础上建立土地利用规划数据库和土地利用规划管理信息系统,作为修订规划成果的主要载体,使规划修编与规划管理信息系统建设同步进行,提高规划管理水平。这是本轮规划修编最突出、最严格的技术要求,对提升整体规划的技术水平具有重要意义。

  这两个数据库和规划管理信息系统的建设应当以地理信息技术为基础,重点普及遥感技术、GIS 技术、GPS技术等现代化手段, 使土地规划从野外调查、资料搜集、信息处理、计算模拟、规划成图到监督实施全过程实现信息化。同时, 基于土地规划中需要解决的许多问题(如资源优化配置、地区经济社会同人口、资源、环境协调发展等) 具有半结构化的特点(即对所需解决的问题虽有一定的了解, 但又难以精确把握其发展演化的规律) , 因此, 要特别重视将决策支持系统(DSS) 技术引入土地规划, 通过人- 机交互系统, 为决策者对半结构化问题进行有效决策支持, 提高决策的透明度与决策的科学性。

  4.公众参与

  土地利用总体规划作为国家的宏观规划,其编制应该是各级人民政府的事情,而不是国土资源管理部门的部门规划,因此,规划的编制应由政府主导,各有关部门、有关专家和相关社会群体共同参与,规划的主体要由以政府各职能部门和规划管理部门为主向以政府规划部门和社会重要研究机构为主转变。公众参与不仅是像上轮规划一样为了提供信息资料,而是要参与规划目标、指标的分配和确定,规划方案的拟定、协商和协调。我们在参与邛崃市的规划修编试点的过程中,就将我们拟定的规划大纲初稿反复征求各有关部门的意见,开了三次大型汇报和征求意见会议。第一次会议征求了邛崃市市委市政府及各有关部门的意见,第二次会议征求了邛崃市人大代表、政协委员、工商界代表的意见,最后一次由征求了全市各乡镇领导的意见,其效果出乎我们的预料,反映非常强烈。邛崃市委市政府的四大班子全体成员亲自参加,各有关部门、各乡镇主要负责人全部到会,而且大家都提出了很好的意义和建议,充分说明规划的公众参与是完全可行的。

  5.其它方法

  在城镇人口预测等方面,我们可以参考城市规划已经成熟的方法:历史趋势法、经济水平相关法、剩余劳动力法三种方法,丰富和完善土地规划的预测方法。另外,还可以将联合国粮农组织倡导和提倡的分权规划法用于乡镇规划的编制等等。

  [ 参 考 文 献 ]

  1. 赵小敏,郭熙. 土地利用总体规划实施评价.中国土地科学.2003(5),35-40.

  2. 四川省国土资源厅 县级土地利用总体规划编制规程 2004年1月.

  3. 潘文灿. 中外专家论国土规划. 北京 中国大地出版社. 2003年第1版.

  作者地址:四川省国土勘测规划研究院 成都市金琴路160号 610031

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