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李小平:加强土地利用总体规划制度建设

发布时间:2013-07-09 17:47文章来源:bet9官网中国土地公司 作者: 李小平 打印

  土地利用要有规划,这已成为不争的共识。为此,《土地管理法》设专章对土地利用总体规划(以下简称土地规划)的编制、修改作了明确的规定,使土地规划有了法律上的地位。通过多年的努力,各级土地规划多已编制完成,按说人们可以一劳永逸,只需按当地的土地规划利用本地的土地资源,安排生产、生活等各项用地,偶尔作些修改即可。

  然而,现实中,土地规划的实施情况似乎不尽人意,社会公认的一次次圈地热便是给出的最好答案。一些地方让规划服从需要,让规划服从项目,一年能上多少项目就供多少地;一些地方干脆抛开规划,还是让拍脑袋来决定用地的数量、位置、用途。即使眼下没有项目,也要先把地征下来,放在那儿,到时候用起来方便。结果是,供地计划寅吃卯粮,土地撂荒,粗放用地,民怨积甚,造成土地资源紧张,土地规划形同虚设,修改频繁,真正成了一张“写在纸上,画在图上,挂在墙上,落实不到行动上”的“鬼画”了。

  按照现行的法律规定,土地规划的编制、修改、实施的大权集政府于一身,看上去,政府责任重大,政府理应会高度重视,严肃对待的。但对这一制度反思一下,便可看出它的弊端来:政府在编制土地规划时,仅依靠少数专家,并不听取社会各界,特别是集体土地所有者的意见。即便如此,政府在审查(批)时,仍可轻易否决专家任何不符合政府意图的观点;各级权力机关对土地规划的编制、修改、实施几乎没有监督权。结果是,一些地方政府在不正确的的发展观、政绩观指导下,土地规划被玩于股掌之中。政府编制,政府也可以修改,反正都是政府批。尽管是上级政府批下级的规划,无非是多跑几趟。何况发展也是你上级政府要求的。要发展就要用地,上级政府你也不能不批。于是,在一些地方,修改土地规划甚至是当地政府的一项经常性工作,规划的尊严和作用可以说是荡然无存,没人拿他当回事。

  要扭转这种不利局面,就必须从制度上着眼,立法上肯定,方可奏效。特别是实行听证制度。土地规划在一个地方无疑是影响当地社会经济发展的重要规划。社会各界,特别是土地的所有者、使用者对此应拥有知情权、建议权。政府在编制、修改土地规划时,应当举行听证,听取社会各界,特别是集体土地所有者的意见、建议,避免少数专家说了算,更避免政府的大包大揽,使编制出的土地规划更加符合当地社会经济发展的实际(《国土资源听证规定》虽将土地利用规划的编制和修改纳入听证范围,但效力层次不高,恐难约束一些地方政府)。

  土地规划由权力机关审批。生效的土地规划也是规范性文件,具有法律性。由于他在当地的作用和地位十分重要,因此,审批权不应当属于上级政府,而应当属于当地的权力机关,实践中可由当地权力机关的常设机关行使审批权,批准后的土地规划向上级政府备案,以做到审批、编修和实施分离,保证地方政府只有实施权。权力机关通过审批权的行使,实现对政府在土地规划编制、修改、实施活动中各种行为的有效监督。

  要进一步明确法律责任。现行的土地管理法律法规没有对不按规定编制、修改,实施土地规划的行为设定法律责任,这在客观上为一些地方政府违反土地规划利用土地打开方便之门。因此,土地管理法律法规中以立法的形式设定土地规划编制、修改、实施中违法行为的法律责任,对地方政府在土地规划编制、修改、实施中的各种违法行为依法追究法律责任,以保证土地规划的编制、修改、实施活动依法进行,而不是依少数领导人的意志进行,是十分重要的。

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