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蔡玉梅:我国土地利用规划的理论和方法初探

发布时间:2013-07-09 17:24文章来源:bet9官网中国土地公司 作者: 蔡玉梅 打印

  土地利用规划是确定和分析问题,确定目标和具体的规划指标,以及制定和评价供选方案的过程。土地利用规划方案是土地用途的空间安排以及一套使它实现的行动建议[1]。土地利用规划是土地利用结构和布局的优化配置。土地利用规划具有鲜明的政治经济属性,不同国家的不同发展阶段,土地利用规划具有不同的特点。从1986年国家土地管理局从农业部中分离出来,我国开始了第一轮的土地利用规划开始,到以2004年为基期的第三轮土地利用规划修编的开展,我国的土地利用规划走过了近20年的实践历程,与区域规划、城市规划相比,理论和方法的研究上仍然薄弱。从我国的国情出发,总结过去土地利用规划的经验,探讨我国土地利用规划的理论和方法,不仅有利于土地利用规划学科的发展,也为适应我国社会经济可持续发展对土地宏观调控的需求,逐步建立统一的空间体系提供基础。

  1 土地利用规划的特点

  1.1公共政策属性

  土地利用规划是基于社会经济发展的需求而产生的。具有与社会经济同步演化的特点。总结国际上土地利用相关规划的特点,土地利用规划总体上可分为以科学和理性为特点的蓝图规划阶段、系统综合为特点的过程规划阶段以及倡导人的社会价值理念为特点的参与式规划阶段。蓝图规划基于社会经济发展的确定性假设,其目标在于编制规划方案(PLANS),即画出在一定年代内希望实现的某些最终状态的详细图景,而过程规划基于社会经济发展的不确定性假设,重点放在研究规划方案所要完成的任务和实现这些任务的各种途径,参与式规划基于社会经济发展的以人为本的假设,重点放在不同权益相关者的文化理念、政治观点和经济利益等的综合协调。我国处于社会经济的快速发展阶段,规划更应该采用过程规划模式,土地利用规划不仅是描绘未来变化的图景,更重要的是通过行动纲领和政策的制订,调整社会经济关系的变化,引导社会经济和环境的发展方向、行动步骤,促进社会经济在客观规律和规划的综合作用下,符合未来发展的要求。因此更具有政策属性,在某种程度上,土地利用规划成为政府的公共政策的工具或者一部分。

  1.2综合性

  综合性不仅仅是指传统意义上的自然、社会、经济和生态的综合,对部门的综合,多学科的综合,更强调作为政治、经济、环境、社会与土地利用空间相互作用基础上的综合。正如美国城市规划的理论家Munmfoud曾说“真正影响城市规划的是深刻的政治和经济转变“。我国的土地利用规划编制过程中也经过大量的社会经济调查和预测,在规划的内容中也社会经济的内容(人口、GDP等),但是这些社会经济的分析、预测及结论均未很好地转化为规划的组成部分,或者并没有有机的结合进规划内容之中,两部分是脱离的。而实际上,土地利用规划是将社会经济和环境发展的内容转化为空间层次的内容,这种转化之所以实现的原因是土地利用关系蕴涵着社会经济和环境关系,土地利用规划通过协调和调节土地使用关系,建立社会经济和环境要素在土地使用上的关系,为社会经济和环境发展提供空间支持。因此,土地利用规划的综合性体现在土地利用系统和社会经济和环境系统的相互作用之中。

  1.3空间层次性

  我国经济体制的改革使中央和地方政府在财权、事权等方面有了不同划分。具有鲜明政治经济特点的土地利用规划也相应的有所不同。土地利用规划的空间层次性体现在不同层级的土地利用规划有不同的目标、内容、方法和保障手段等。按国家惯例,可以把现今的五级规划体系综合为国家级、区域级(县、乡级)和地方(县、乡级)三种。国家级规划确定方向,区域级规划通过统筹协调区域关系的角度确定土地利用政策,地方级规划是落后性的。首先,前两个层次的规划都属于管理型的规划,而地方级规划更具有具体的操作性,属于实施型的规划。其次,前两层次规划由于宏观性和原则性比较强,不具有完备的可操作性,只有依据规划许可等手段来实施。而地方级规划比较具体,可以建立一套可执行的指标体系,能保证立法和司法的技术要求,更具有约束力。

  2 基于政治经济基础的土地利用规划理论

  土地利用规划历来被看作是解决具体问题的一门应用性的学科或者一门技术工作,其发展一直从属于问题导向,理论的探讨一直受到忽略。土地利用规划的综合性或集成性,自然会受到各种主流的经济学、哲学等学科思潮的影响。它通常借用相关学科的理论和方法,几乎没有自己独立的理论平台,国际上亦是如此。实际上,由于土地利用规划本身是复杂而综合的,涉及不同要素、不同过程和不同的价值基础,因此土地规划本身也是多种多样的。每一种理论都会从不同角度、范围对土地利用规划提出解释,很难找出一种普适性的土地利用规划理论。但是,至少可以达到“一系列理论活动的观点和指针”,如社会科学理论所已经达到的那样(特纳,1974)。

  国际上通常规划的理论被区分为“实质”理论(Substantivetheory)和“程序”理论(Proceduraltheory)。其中实质理论是指关于规划内在的理论,比如工业区位论、城市区位论等,而程序理论是指关于规划如何运作的理论,比如有代表性的理性模型、渐进模型和折中混合模型,而实际上两种类理论是相互交织的。根据我国土地利用规划的实践,可以土地利用规划的理论分为三个层次,既相关的政治经济学基础理论、总体理论和主题理论。

  2.1经济学的基础理论

  土地利用规划是社会运动、政府行为和职业技术三位一体的活动过程。如J.B.Mcloughlin(1985)声称“规划不只是一系列理性的过程,而且在某种程度上,它不可避免地是在特定的政治、经济和社会的历史背景的产物。”因此,各国的土地利用模式有所不同。比如一个国家如果选择了以凯恩斯为代表的政府干预的经济学观点,这规划中更多的强调政府的作用,相反如选择了以哈耶克为代表的新自由主义的经济学观点,规划中则强调市场的作用。不同的观点在基础上决定了土地利用规划的目标、内容和实施手段。我国当前的土地利用规划是以社会主义市场经济体制为基础,规划的主题和方案应以从完善市场经济体制为出发点。

  2.2总体理论(Generaltheories)

  总体理论是关于土地利用规划最一般、最基本的性质、本质及其过程的理论。通常是规范性的。比如系统论、控制论、人地协调理论、可持续发展理论、区位论等。

  2.3主题理论(Thematictheories)

  主题理论涉及到在土地利用规划中的一些重要的基本不变的主题,遍布在土地利用规划的各个领域,并构成了土地规划工作的主体。通常是实证性的。主题理论比如耕地保护的理论,城市化理论、城市空间形态理论、地租理论、环境影响评价理论、区域协调理论以及与政策相关的理论等。

  3 基于过程的土地利用规划方法

  土地利用规划的方法取决于规划的理论或模式。首先,不同发展阶段的土地利用规划方法有所不同。需要指出的是,新方法的产生并不意味着旧方法的失效,随着问题导向的土地利用规划的发展,方法也在不断的发展之中。其次土地利用规划的要素综合性和学科集成性决定了其方法的多样性,总体上可分为普遍的方法和具体的方法两个层次。考虑到现阶段土地利用规划的特点,借鉴英国系统规划创始人B.麦克洛夫林(BrianMcloughlin)过程规划方法,提出适合我国的基于过程的土地利用规划方法,不包括具体的方法。根据B.麦克洛夫林的研究,规划包括确定问题和目标、借助模型研究可能的行动方向编制方案、评价各比较方案、以及规划方案实施4个阶段,并通过监督系统的状态调整目标进行循环过程,直到结果满意为止。

  3.1用地规模预测的规划模型

  以耕地、城镇用地、产业用地、农村居民点用地等不同用地类型的发展规模预测是规划的主要内容。通常建立模型以寻求系统行为的途径,求解未来土地利用规模。常见的模型有趋势外推、要素的相关分析以及灰箱方法等。需要指出的是,以规划为目的的模型的运用首先针对相关的问题做出逻辑分析,然后用可度量的概念来表达。明确建立动态的还是静态的、静态的还是概率的等模型类型,还要研究哪些变量是规划师可控的,如果没有可控的部分,该模型只是纯预测模型,只要有一部分要素是可控的,则是一个规划模型。通过建立带有可控要素的规模模型,不仅可以使预测结果更可靠,也是编制多目标规划方案的基础。

  3.2规划方案编制

  规划方案的编制是将上述预测结论综合协调为整体的方案。需要指出的是,规划方案首先并不只是确定系统未来的一种状态而应该是不同政策导向下的几种状态。同时强调将规划作为一个过程来看待,规划的方案也不是未来某一预定日期的一次性方案,而是构成的模型反映出来的将是从现在起预见的将来的一条连续的轨迹。其次,方案的编制过程应该是循环的,既先编制若干非常粗线条的比较方案,并建立了模型,通过评价排除了一部分比较方案,保留一个或几个比较方案。对保留的方案再进行详细的编制工作和建立模型。由于合理地排除比较方案和进行深入的修改,这样的一个循环过程有助于使规划方案接近未来的实际。

  3.3规划方案的评价

  规划方案件的方案的评价和选择目前多采用建立包括经济效益、社会效益和生态环境效益在内的指标体系并计算综合得分的方法。由于指标选取的困难使比较结果难尽人意。可借用国外通常采用的规划平衡表法以及目标效益矩阵法。规划平衡表法既通过计算不同规划方案下不同规划目标的平衡表格实现对规划方案的选择。而目标效益法也是从行动方案入手,建立不同行动与规划目标的关联矩阵,并要求决策者通过判断来比较不同方案符合目标的程度。这两种方法的长处都在于不强求综合而强调不同规划方案的正面以及负面影响,并细致的列出价值假设,使决策者在没有成见的情况下接受。

  4 土地利用规划的发展趋势

  4.1与相关规划融合,成为空间规划体系的重要组成部分

  与英国、德国、荷兰以及日本等国家在历史发展的过程中不断建立和完善了统一的国家空间体系规划不同,受体制等多方面的影响,包括国土规划、土地利用总体规划、区域规划和城市规划在内的我国空间规划体系待于重建。四种规划具有政府主导性质,分属不同的行政主管部门,在一些方面具有一定的交叉和重叠,为编制、实施和管理带来了诸多难题。伴随我国社会主义市场经济体制的不断完善,政府职能的不断转变以及工业化、城市化的快速发展,建立统一的空间规划体系是必然的趋势,土地利用规划将吸收相关规划的有益经验,发挥其独特的作用和功能。

  4.2建立相应的指标、标准和规章,土地利用规划逐步走向规范化

  规范化是土地利用规划走向成熟的标志。以耕地保有量、建设占用耕地数量、补充耕地数量和基本农田保护数量为主的规划指标体系以及县、乡级土地利用规划规程均难以满足土地利用规划规范化的需求。规划的规范化发展首先体现为土地利用规划在国家空间规划体系中的地位和功能,以及与相关规划的关系。其次是明晰不同层级规划内在关系;第三是规划编制的规范化,包括建立各级土地利用规划编制的要点或规程,为各级土地利用规划编制提供指南。建立土地利用规划编制单位和个人的资格认证制度等;第四是规划审批和管理的规范化,包括系列规划审批、修改和实施条例、办法等的出台。

  4.3适应后现代主义思潮,土地利用规划从公共政策走向共同协商

  从土地利用规划与国家政策的关系角度,可以将土地利用规划分为三个阶段,即规划为政策提供科学和技术依据,第二阶段是规划成为政府公共决策的一部分,第三阶段是规划从政府的公共决策中独立出来,成为协商者。现阶段,我国的土地利用规划正日益成为政府宏观调控政策的一部分。而随着市场经济体制的逐步完善,政府在弥补和引导市场的同时也受到来自市场的影响并作用于土地利用规划本身。便是混合经济体制下政府一直占主导地位的英国和法国等近年在土地利用的相关规划中都开始考虑采用更市场化的手段进行土地的开发和建设,从而建立了一种政府与开发商等的合作形式,导致了土地利用规划的协商性质。如H.Wohlin所称,未来的规划更具有咨询和协商的特征。与后现代主义为主的多元论的思想相适应,土地利用规划所寻求的是不同权益相关者的沟通和对话,对各种不同价值观、生活方式和文化传统在空间层面上寻求解释,或者将这些内容转化为不同的空间形态,然后通过协商和谈判,建构一个协同的纲领。因此,土地利用规划开始从与国家权利紧密结合的统一体中分离出来,在政府与社会、公共部门与私人部门之间寻求对话,需求解决问题的相互作用。

  4.4落实可持续发展理念,生态环境成为规划中的日益重要的因素

  环境目标一直与经济目标和社会目标相同,列为土地利用规划的三大目标之一。但在规划的编制过程中,由于在宏观尺度上土地利用与生态环境相互作用的研究不足以及基础数据的缺失,环境目标很少得到真正的落实。在规划的实施中,由于水土流失、沙漠化等生态环境问题分属不同的行政主管部门,难得到统一的实施。1992年通过的《21世纪议程》第8章提出了将环境发展纳入到政策、规划和管理层面决策中的要求。2004年欧盟战略环境影响评价导则的正式实施。在规划中落实可持续发展理念,探讨生态环境问题的解决办法已经成为国际规划领域的共识。我国的环境影响评价法也要求市级以上的土地利用规划开展环境影响评价工作,体现了生态思想在土地规划的实践中的日益重要。

  

  参考文献

  [1] [加]梁鹤年著,简明土地利用规划,谢俊奇等译,北京:地质出版社,2003

  [2] [英]P.霍尔著,邹德慈,金经元译,城市与区域规划,北京:中国建筑工业出版社,1985

  [3] [美]约翰.M.利维著,现代城市规划(第五版),北京:中国人民大学出版社,2003

  [4] FAO.1993.Guidelinesforlanduseplanning.DevelopmentSeriesNo.1.FAO,Rome

  [5] Planningforsustainableuseoflandresources-Towardsanewapproach.FAOLandandWaterBulletin,1995

  [6] TheFutureofOurLand:FacingtheChallenge,GuidelinesforIntegratedPlanningfor

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  [7] 谢俊奇.土地利用规划政策的回顾与展望.土地利用规划与政策国际研讨会论文集,2004.5

  [8] 国家土地管理局土地利用规划司编,全国土地利用总体规划研究.北京.科学出版社,1994

  [9] 鹿心社主编,全国土地利用总体规划(第一卷).中国大地出版社.北京.2001.

  [10] 董祚继主编,土地利用规划管理手册,北京:中国大地出版社,2002

  [11] 孙施文著,城市规划哲学,北京:中国建筑工业出版社,1997

  [12] 仇保兴著,中国城市化进程中的城市规划变革。上海:同济大学出版社,2005

  [13] 郑振源,市场经济条件下的土地利用宏观调控[J].中国土地科学,1994(增刊):24-27

  [14] 邹玉川主编,当代中国土地管理,北京:当代中国出版社,1998

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