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三分公司场:耕地保护与生态文明建设

彭文英:基于土地承载力的京津冀耕地资源利用与保护策略

发布时间:2015-12-14 15:11文章来源:bet9官网中国土地公司 打印

彭文英   王建强

首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院,北京 100070)


土地承载力是“在一定生活条件下土地资源的生产能力及在一定生活水平下承载的人口数量”,包含生产条件、土地生产力、人的生活水平和被承载人口的限度[1]。在新型城镇化推进过程中,作为我国区域经济三大增长极之一的京津冀地区,生态环境脆弱、山区面积广,土地承载力非常有限[2]。当前有效疏导京津核心城区人口压力、提高周边地区人口吸纳能力已备受关注,而严峻的环境污染形势,又使得扩大京津冀环境容量的生态空间势在必行,生态用地需求将增大,京津冀协同发展已上升到国家战略层面。耕地资源直接关系到粮食安全、蔬菜供应,发挥着重要的生态效益和社会效益。本文从京津冀土地资源承载力角度,分析京津冀土地资源承载力问题,探讨京津冀耕地资源利用与保护策略。

本文以京津冀首都圈为研究对象区域,包含北京、天津两个直辖市,保定、秦皇岛、廊坊、沧州、承德、张家口和唐山七座河北省环京津城市。该区域土地总面积为166809.4km2,利用2012年统计年鉴数据,通过单项指标估测法,分析京津冀首都圈土地资源承载力及其限制性,探讨土地资源开发利用差异化战略及耕地资源协同保护策略。

京津冀首都圈人口及土地利用空间分布现状

首都圈现状人口密度为445.04万人/km2。北京市常住人口2018.6万人,人口密度达1230.06人/km2;农用地占66.8%,建设用地占20.6%,未利用土地占12.6%;人均耕地仅为113.33 m2,远低于全国平均水平(920m2)。天津市常住人口1293.82万人,人口密度为1085.7人/ km2;农用地占60.03%,建设用地占32.58%,未利用土地占7.39%;人均耕地553.33 m2,森林覆盖率仅为11.93%。河北省环京津七个城市常住人口4111.27万人,人口密度为296.88人/km2;农用地占71.4%,建设用地占14.5%,未利用土地占14.1%;人均耕地为886.67m2/人,林地覆盖率为26.73%。

首都圈土地人口承载力具有以下特征:(1)京津及7个环京津城市人口密度梯级差异巨大,最高可高达24000/km2人以上,最低的可在100人以下。(2)京津核心城区土地承载高,北京的东城区、西城区,人口密度高达21749.52人/km2、24457.59人/km2;天津市内六区人口密度高24528.5人/km2。(3)河北省环京津城市人口密度相对很低,廊坊市最高为672.2人/km2。(4)人口密度北部、西部低于南部、东部,山区低于平原地区。承德和张家口、延庆和怀柔是人口密度低值区域。

京津冀首都圈土地资源人口承载力估测

2.1 基于建设用地的人口承载力估测

表1为首都圈土地资源人口承载及人均用地情况,与国内外其它大城市地区相比较,首都圈人均用地面积过大。在不考虑水资源等其它因素约束前提下,排除区域内不利于开发建设和人类聚居的山地,针对首都圈土地资源人口承载现状及生态环境脆弱等特点,参考国内外其它大城市,根据《城市用地分类与规划建设用地标准(GB50137-2011)》规定,在人均建设用地现状水平下,以首都的规划人均城市建设用地指标105.1~115.0m2/人为准,拟定首都圈人均建设用地指标110~105m2/人。

表1首都圈土地资源人口承载现状

区域

面积(km2

人口(万人)

人均用地(m2/人)

人均建设用地(m2/人)

北京市

16410.54

2018.6

812.97

167.30

天津市

11916.88

1293.82

921.06

299.00

保定市

20584

1120.81

1836.53

124.32

廊坊市

6429

436.39

1487.66

73.10

张家口市

36873

434.86

8479.28

96.91

承德市

39548

347.63

11376.46

97.48

唐山市

13472

758.24

1776.75

74.86

秦皇岛市

7523

299.01

2515.97

112.43

沧州市

14053

714.33

1967.30

78.36

全区

166809.4

7423.69

2246.99

124.86

注:河北省各市人均建设用地为市辖区范围。

利用人均建设用地指标,根据《北京市土地利用总体规划(2006-2020)》,2020年市域建设用地总量控制在3817km2以内,北京市人口可达3470~3635.24万人,人口密度达2114.49~2215.19人/km2。根据《天津市土地利用总体规划(2006-2020)》的调控指标,建设用地总体规模达到4034km2,天津市人口总数可达3667.3~3841.9万人,人口密度可达3077.4~3223.9人/km2。根据《河北省土地利用总体规划(2006-2020)》,秦皇岛、唐山、沧州三市建设用地控制在5925km2;石家庄、保定、廊坊三市建设用地控制在6055km2,依据石家庄市上一轮土地利用总体规划,建设用地调整为1926.15km2,保定、廊坊两市建设用地控制面积为4128.85km2;张家口、承德两市建设用地控制在2380km2。河北省环京津7城市建设用地控制总量为12433.85km2,人口承载可达9356.23~9801.76万人,人口密度达675.63~707.8人/km2。综上所得,首都圈土地资源人口承载共计可达18440.76~19318.94万人,人口密度达1105.45~1158.15人/km2;土地资源人口承载潜力较大,达11017.1~11895.3万人。如图1所示,潜力最大的是冀东地区的秦皇岛、唐山、沧州,其次是天津市,再次是冀中地区的保定、廊坊市,冀北地区土地资源承载潜力最小。

表2首都圈水资源承载力(亿立方米;万人)

 

水资源总量

调水

再生水

海水淡化

供水总量

水资源承载人口

现状人口

人口潜力

北京市

26.8

10

11.04

-

47.84

2184.5

2018.6

165.9

天津市

15.38

8.4

7.66

1.75

33.19

1515.5

1293.82

221.68

保定市

31.18

-

6.24

-

37.42

1708.49

1120.81

587.68

廊坊市

8.04

-

1.61

-

9.65

440.6

436.39

4.21

张家口市

17.99

-

3.60

-

21.59

985.75

434.86

550.89

承德市

34.91

-

6.98

-

41.89

1912.88

347.63

1565.25

唐山市

31.86

-

6.37

-

38.23

1745.75

758.24

987.51

秦皇岛市

16.4

-

3.28

-

19.68

898.63

299.01

599.62

沧州市

12.64

-

2.53

-

15.17

692.6

714.33

-21.73

共计

195.2

18.4

49.30

1.75

264.66

12084.71

7423.69

4661.02

2.2 基于水资源的人口承载力估测

在水资源人口承载力概算中,首先计算水资源总量,即计算包括区域水资源量、调水量、再生水量及海水淡化量等在内的水资源总量。其次,根据《城市给水工程规划规范》和城市用水量现状,拟定人均用水量指标。再次,计算区域水资源人口支撑力。

参照《城市给水工程规划规范》中二区特大城市人口综合用水量指标每天0.6~1.0万立方米/万人,京津冀地区水资源紧缺,北京市“十二五”水资源利用与保护规划原则为生活用水适当增加、工业用新水零增长、农业用新水负增长、环境用水有所增长,将现状人均综合用水量提升到规范指标下限,即人均综合用水量指标每天0.6万立方米/万人。考虑科技进步及水资源利用保护,京津两市再生水利用率提高到30%,河北省环京津城市提高到20%。依据地方水资源利用规划,考虑水资源总量、再生水、调水及海水淡化等,可供水量及水资源人口承载力如表2所示。可见,首都圈水资源人口承载力整体上还有一定空间,人口可达12083.56万人,人口承载潜力为4661万人。但在一定的水资源高效利用及调水下,北京市、天津市人口基本达到饱和,河北省环京津城市水资源人口承载潜力相对较大。

2.3 建设用地生态适宜量的人口发展限制性

建设用地生态适宜量是指区域一定生态环境目标下,单位面积土地范围内适宜环境的、可以用做建设用地的规模及其比例[3],反映了在土地资源生态维护和环境保护目标下,城市发展作用于土地所能进行的最大扰动程度。在特定区域范围内,考虑生态系统平衡所必须的生态用地,由于自然条件因素不能作为建设用地的土地,耕地保有量等因素,扣除所必须用地外最大限度能够进行城市建设的土地面积。计算式如下:

A=T-G-F-U

其中:A:特定区域内建设用地生态适宜量;T—土地总面积;G—所必须的生态绿地面积;F—耕地保有量;U—不宜开发建设用地。

生态绿地面积采用碳氧平衡方法来确定[4,5]。根据观测研究,1公顷森林产生的氧可供1000人呼吸之用,城市人呼吸耗氧一般占总耗氧20%左右,其余为石油制品等燃烧耗氧。以人口预测规模即可估算出总人口所必须的生态绿地面积,并根据比例估算出非呼吸耗氧所需要的生态绿地面积,从而估算出必须的生态用地总面积。耕地保有量根据土地利用规划,不宜开发建设用地根据特定区域内地势地貌特征,一般用难以开发建设的山地面积来计算。

不宜利用土地面积,北京市采用的数据为不适于开发建设的地面坡度大于7度的土地面积[6];天津市为山地丘陵面积。河北省环京津城市,秦皇岛市根据后备土地资源开发条件研究中受到严格限制或不宜利用的土地[7];唐山市为山地、丘陵面积;沧州市为难利用的未利用土地面积;保定市是根据土地资源调查及适宜性评价指出的难以利用的未利用土地;廊坊市以未利用土地计算;张家口市按照地貌划分,以高原、山区面积计算;承德市以冀北山地面积计算。

表3 首都圈建设用地生态适宜量(km2;万人)

 

北京市

天津市

冀东地区

冀中地区

冀北地区

土地面积

16410.54

11916.88

35048

27013

76421

建设用地控制

3817

4034

5925

4128.85

2380

土地人口承载

3470-3635

3667-3842

5386-5643

3754-3932

2164-2267

耕地保有量

2147

4373

15176

11531

11899

不宜利用土地

8654

727

6600

4833

61755

生态用地

1735-1818

1834-1921

2693-2821

1877-1966

1082-1133

建设用地生态适宜量

3875-3792

4983-4896

10579-10451

8772-8683

1685-1634

通过计算法则,可得出首都圈建设用地生态适宜量,如表3所示。北京市建设用地规划控制已达到生态适宜量;在规划控制下,天津市建设用地还有较小的空间,即949-862km2的潜力。与河北省土地利用总体规划控制相比,冀东地区的秦皇岛、唐山、沧州三市,冀中地区的保定、廊坊两市,建设用地控制还未达到生态适宜量,通过合理规划和生态保育,建设用地潜力还比较大。冀北地区的张家口、承德两市,地处京津首都圈生态屏障区,适宜开发的土地面积非常有限,其建设用地规划控制量超出生态适宜量,很难再通过扩大土地利用面积来增加人口数量。从整体来看,首都圈建设用地生态适宜量为29456-29894km2,与规划控制相比还有9171-9609km2的开发潜力,具备了一定的人口增长的土地资源基础。

2.4 综合承载力评价

土地综合承载力包含了自然资源、社会经济、生态环境等多个承载主体、多项目标。尽管通过以上单项要素指标的人口承载力估测,首都圈土地资源人口承载力还有一定空间,但是,水资源人口承载力很有限,建设用地生态适宜量对土地资源人口承载力具有很大限制性,具有明显的区域差异。北京、张家口、承德三市已经达到土地开发的生态适宜量,从调水、再生水利用、海水淡化等层面预测未来水资源人口承载力,北京、天津两市人口基本达到饱和。

地处我国北方脆弱生态系统边缘的首都圈,水资源是其人口承载和社会经济发展的最大限制性因子,土地开发还严重受生态适宜性约束。所以,首都圈土地资源综合承载力最大容量可以水资源人口承载力为大限,即在提高到一定程度水平的再生水利用、水资源调水配置、海水淡化等前提下,首都圈土地资源人口可达12083.56万人,人口承载潜力为4661万人。

京津冀耕地资源利用与保护策略

3.1 实施差异化的土地资源开发利用,因地制宜保护耕地

首都圈自然生态及资源环境的区域差异十分明显,城市与乡村、山地与平原、内陆与沿海的空间格局特征显著。北京、天津两市经济发达、城市化水平高,而河北省环京津城市发展却严重滞后。因此,应实施差异化的土地资源开发利用战略,提高耕地资源利用与保护效力。

1首都圈北部生态屏障建设区,合理利用耕地资源

首都圈北部包括张家口、承德、延庆、怀柔、密云、平谷、门头沟、蓟县。该区域山区面积广,生态资源丰富,建设用地生态适宜量对城镇化发展具有很大限制,而现状城市化水平相对很低。其土地资源利用应以生态用地为主,充分利用荒山荒坡来增加生态用地面积;对于关闭停转的工矿废弃地,以及其他废弃地,加大土地整理力度,盘活存量建设用地,尤其是要重视农村集体建设用地的整治与盘活。

同时,严格保护优质耕地和基本农田,加强农用地整理和农村居民点的合理布局,大力发展特色农业和生态经济产业。并在生产、生活、生态“三生”空间规划基础上,通过配套基础设施建设和土地整理手段,按照生态城镇理念,合理规划布局城镇体系,将散居在生存条件差、生态保护要求大的农户,迁移集中居住在生态小镇、农村社区,构建耕地资源合理利用、生态屏障功能充分发挥、农村人文景观有序保护的新型现代化山区农村景观。

2首都圈中部都市功能优化区,凸显耕地资源的生态与社会价值

首都圈中部包括北京首都核心区及其功能拓展区、发展新区,天津市核心区及功能拓展区、西部京津协同发展区,河北省廊坊市北部区域。该区域生态环境基础条件薄弱,建设用地拓展空间非常有限,水资源约束形势严峻,首都功能核心地位明显,是首都圈中部都市功能优化区。该区域土地资源利用应以都市城市群用地为主,大力提高建设用地集约化程度,重视土地的生态服务功能和景观美化功能,充分发挥耕地资源的生态及其空间价值。

耕地资源的生态价值体现在涵养水源、水土保持、土壤净化、生物多样性保护、改善小气候和大气候等,受其生态品质的影响,即耕地的自然要素与生物群落共同组成的耕地生态系统质量及其对人类的服务功能大小。耕地资源的社会价值体现在粮食安全、绿色空间及景观文化等方面,受耕地资源质量、数量在地理空间上的分布与组合的影响。都市功能优化区的耕地资源,应在核心城区人口疏解策略下,通过产业承接配置、城市功能疏解及基础设施建设,有序保护耕地资源数量、规划塑造耕地景观,促进城乡一体化发展。

3首都圈东部人口产业沿海集聚区,耕地资源利用与保护并重

首都圈东部包括天津滨海新区,即塘沽区、汉沽区、大港区行政辖区以及东丽区、津南区区域,冀东地区的秦皇岛、唐山及沧州东部区域。该区域依托京津冀、面向环渤海,是我国北方对外开放的门户,是首都圈东部人口产业沿海集聚区。该区域土地资源丰富,建设用地开发潜力大,是新增建设用地的主要承载区。该区域土地利用应在保障重点产业用地和各功能区绿化隔离带建设基础上,尽可能改善土地生态质量,注重耕地资源利用与保护。尤其是新增建设用地,应尽可能利用荒地、废弃地,少占用耕地,不破坏和影响耕地,保障耕地资源的数量和质量。

4首都圈南部绿色空间优化区,改善耕地生态系统

首都圈南部包括河北省的保定、廊坊大部分及沧州西部地区、天津静海县。该区域是首都圈、河北省重点城镇发展区,是重要的粮食生产基地,是首都圈南部绿色空间优化区。区内土地资源生态系统退化严重,环境质量较差,应合理规划城镇体系、产业园、农业发展用地,加快绿色空间及基础设施建设,不断改善土地生态环境,在保障重点项目用地和居住区用地基础上,尽量不占用耕地。对耕地生态系统进行评价,分轻重缓急,加快改善耕地生态系统,拓展绿色生态空间,促进新型城镇化与耕地资源保护的协调发展,保障区域粮食安全。

3.2 加大区域协同力度,实施差异化的保护政策

首都圈当前要着眼全局,根据土地资源承载力及城镇化空间差异,加大区域统筹与协同力度,制定差异化保护政策,合理保护耕地资源,保障土地资源的经济、社会、生态效益综合实现。

1破除行政壁垒,建立首都圈耕地资源保护协调机制

耕地资源首先表现为自然资源特性,资源位置具有固定性。其质量及其在地理空间上的分布与组合主要受地貌、水文、植被、气候等自然要素及其组合的影响。因此,耕地资源的利用与保护首先应遵循自然法则,而不应受人为的行政区划分割限制。且随着首都圈社会经济的发展,区域整合发展的要求将日益强烈,过去按照行政区划的资源管理模式将越来越不适应区域发展需求,破除行政区划束缚,建立大区域发展的协调机制机构日显重要。当前,可建立跨区域统筹协调发展机制,在京津冀首都圈内实现资源要素的统筹规划、协调配置及自由流动,创建资源互补、发展共享的区域共赢态势,建立京津冀耕地资源保护协调机制。

2强化京津冀发展规划性,合理规划耕地资源保护区

在京津冀大区域协调发展机制下,加强土地普查的制度化、常态化及长期化,出台京津冀国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划。并在统一评价土地资源基础上,对区内耕地资源进行分等定级,合理规划耕地资源保护区,尤其是科学规划基本农田。首先要保证区内耕地资源保有数量,科学划定界限,做好土地登记。其次要合理布局,既要考虑城镇体系空间结构,又要考虑粮食安全,还要兼顾区域生态安全和耕地的社会效益。再次要对全区域耕地质量进行划片分区,明确不同区域耕地质量的限制性因素,规划部署提升耕地质量的方针措施。尤其是加快中低产田改造,进一步增强全区域耕地生产力和综合能力。此外,根据不同发展功能区,设置人口密度限制、产业发展清单,规划不同的耕地功能,据此而进行不同的耕地整治和利用规划,促进京津冀新型城镇化发展。

3加强建设用地统筹力度,确保耕地总量不减

从整个京津冀首都圈来看,土地资源承载力的提升还有一定发展空间,但是,京津人口已基本达到饱和,环京津的冀东、冀中地区还有一定承载空间,冀北地区应紧缩开发空间拓展生态空间。因此,在新型城镇化进程中,应加强京津冀土地利用规划“定指标”的理念,加强建设用地统筹力度,有效控制开发强度,科学合理确定建设用地规模,严格建设用地增量管控。一是加强城乡建设用地统筹力度。城市规划与村镇规划无缝衔接,科学编制农村土地综合整治规划,建立城乡存量建设用地台账,为城乡建设用地统一利用、统一管理奠定基础。二是加强区域间建设用地统筹力度。建立京津冀地区建设用地台账,制定京津冀大区域的城镇体系规划、产业发展规划、生态用地规划、耕地及基本农田保护规划等,建立建设用地节约集约标准、节约集约用地管理考评机制。并加大低效、闲置建设用地的挖潜盘活力度,实施建设用地退出机制,从而确保京津冀耕地总量不减。

4构建耕地保护补偿体系,实行差异化保护政策

京津冀首都圈自然环境、人口密度、产业发展及其城乡差异十分明显,在耕地资源利用与保护中,应加快构建耕地保护补偿体系。主要包含:京津冀各行政区内市、县、乡之间的耕地保护补偿,区内城市与乡村之间的耕地保护补偿,京津冀之间的耕地保护补偿。在耕地补偿中,除了核算耕地物质性生产所产生的经济效益外,还要将耕地所发挥的涵养水源、改善气候、保护生物多样性、土壤净化等生态效益,以及开敞空间、景观文化等社会效益统一纳入核算体系。同时,应科学考量区际、区内、城乡之间的生态关系,界定耕地经济效益、社会效益、生态效益的区域供需关系,从而拟定耕地补偿规则与标准,建立常态化的耕地保护补偿制度。同时,针对不同发展功能区和耕地功能保护区,在宏观层面上制定相应的支持和限制政策,通过制定激励政策机制、财政转移支付、农民保护耕地经济补偿等渠道,实行差异化保护政策,从而切实保护耕地。

参考文献:

[1] 中国科学院综考会.中国土地资源生产能力及人口承载量[M].北京:中国人民大学出版社,1991.

[2] 彭文英

[3]孟旭光,吕宾,安翠娟.应重视和加强土地承载力评价研究[J].中国国土资源经济,2006,2:38-40

[4]张颖,王群,李边疆,王万茂.应用碳氧平衡法测算生态用地需求量实证研究[J].中国土地科学,2007,21(6):23-28

[5]王永安,龚映壁.计算城市绿化面积的碳氧平衡法[J].生态经济,2002,3:62-63.

[6]霍亚贞,杨作民,孟德汉. 北京自然地理[M]. 北京:北京师范大学出版社,1989.

[7]葛京凤. 秦皇岛市后备土地资源开发条件研究[J]. 地理学与国土研究,1996,12(3):16-20

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