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三分公司场:耕地保护与生态文明建设

韩曼曼:农地城市流转的生态福祉损失与生态补偿机制研究

发布时间:2015-12-14 15:08文章来源:bet9官网中国土地公司 打印

韩曼曼,宋敏

(中南财经政法大学工商管理学院,湖北 武汉  430070

 

 

引言

自2005年千年生态系统评估(MA)系统的提出生态系统服务与人类福祉各个要素之间的相互关系以来,生态系统服务与人类福祉之间的关系逐渐成为近期学者们关注的焦点与热点[1]。农地生态系统是人类赖以生存的基础之一,为人类的生产和生活提供了必不可少的物质资料和空间基础,对于维持生态平衡、生物结构长期稳定、人类生命的长期存在起着至关重要的作用[2]随着城镇化、工业化的快速推进,城市建设用地需求日益剧增,城市化进程不断侵占大量耕地资源,使我国耕地保护形势面临严峻的挑战。农地城市流转不仅意味着土地利用方式的变更、产权的转移,而且因改变了生态系统的结构和功能而导致生态系统服务价值的损失威胁到开敞空间的保护天然生境的维护。因此,由于农地城市流转而导致的农地生态系统丧失是对区域生态环境的威胁和人类生态福祉的剥夺。然而目前我国的农地征收补偿制度尚未将农地生态系统价值纳入考量,在进行农地城市流转决策时,忽略了农地的生态价值致使人类生态福祉在农地城市流转的过程中遭受损失,偏离了社会经济可持续发展的目标

以往的研究多通过生活质量指数[3]、联合国人类发展指数(HDI)[4]、国民幸福(NHI)指数[5]等综合性指标描述人类福祉,并未明确反映生态系统服务变化对人类福祉的影响。MA首次指出生态系统服务与由维持高质量生活的基本物质需求、健康、良好的社会关系、安全、选择和行动的自由等要素构成的人类福祉密切相关[6]。鉴于此,本文将人类福祉与生态系统紧密相关的部分定义为“人类生态福祉”,从农地生态系统和人类生态福祉的角度出发,对农地城市流转过程中生态福祉损失以及生态补偿问题进行相关理论分析,试图为农地损失补偿政策创新提供理论依据。

1 农地生态系统与人类生态福祉

农地生态系统是一种半自然、半人工生态系统,是由农田、环境及人工控制组成的复合生态系统[7-8]。农地生态系统不仅为人类提供的各类食物、医药及其他工农业生产的原料,更重要的是支撑与维持了区域的生态系统,主要提供供给服务(食物和水)、调节服务(净化空气、调节气候文化服务(提供休闲场所和美学景观)和支持服务(土壤形成、养分循环)[6]。农地生态系统具有开放性特征,可以源源不断地为农地所有者及周边居民乃至整个国家人民提供相关产品和服务,从资源环境学角度,可将农地视作一种可耗竭性资源。

 

农地城市流转过程中生态福祉损失与补偿测度分析框架如图1所示。从纵向上看,农地城市流转过程中生态福祉损失补偿是建立在农地生态系统所具有的供给服务、调节服务、文化服务和支持服务等功能的基础之上建立起来的。而农地生态系统服务能力直接影响到人类福祉的五大构成要素:安全、获取维持高质量生活的最低物质条件、健康、良好的社会关系和自由与选择。如供给服务的变化影响食物和其他物质资料的供应,引发粮食安全问题;调节服务的变化可以影响洪水、干旱等自然灾害发生的频率与规模;维持高质量生活的最低物质条件与农地生态的供给服务(如粮食)和调节服务(如净化水源)也具有密切的关系;居民健康与农地生态系统的供给服务(如温饱状态)和调节服务(如疾病传播、优质饮用水等)相关;此外通过农地生态在休闲消遣和精神方面提供的文化服务也会对居民健康产生影响;社会关系主要是受文化服务(地方感)的变化影响;自由与选择主要是建立在人类福祉其他要素之上的,受到供给服务、文化服务和调节服务的综合影响。然而随着城镇化速度的不断加快农地尤其是城乡交错地带的农地不断向城市流转,农地被非农建设用地占用由于农地城市流转是一个单向不可逆过程,对流转区域的生态系统的土地利用方式、植被覆被、空间布局、水源、土壤等产生一系列影响,从而影响农地生态系统服务的供给能力,使流转区居民生存环境和农耕文化遭到巨大的破坏,最终对人类生态福祉状况产生影响。从横向上看,现行征地补偿制度制定的补偿标准(也就是流转区域居民实际得到的补偿额度)并没有涉及农地城市流转带来的生态福祉损失,难以弥补流转区居民的巨大损失和伤害,并且在此过程中流转区居民的真实损失补偿意愿和诉求往往被忽略。

2 农地城市流转过程中的生态福祉损失分析

2.1 研究假设

假设一:以建设用地综合效益代表农地城市流转后的综合效益。根据我国现阶段的实际情况,农地城市流转主要是农地利用与建设用地利用之间竞争的结果,因此以建设用地综合效益表示农地城市流转后的综合效益。并假设区域内的土地总面积为Q,可以在农地与建设用地之间自由流转。

假设二:建设用地具有均质性[9]。建设用地存在区位、用途、土地质量等不同,为了方便分析,避免差异性带来生态福祉变化的不确定性,本文假设研究区域内的建设用地为均质。因此在微观理论分析中建设用地效益可以用同一需求——供给曲线表示。

假设三根据福利经济学中资源配置的帕累托最优原则,假设该土地市场属于完全竞争市场,即农民、开发商以及地方政府之间信息完全对称。

2.2.1 农地城市流转的生态福祉损失分析

私人成本是指个体在某项活动所支付的成本,如果加上该活动中带给他人的额外成本就可称之为社会成本。如果给其他人带来福利损失却未就此进行补偿,则称之为外部成本。当实现最佳资源配置状态时,外部成本为零,边际社会成本等于边际私人成本;当外部不经济时,私人成本小于社会成本,私人利益大于社会利益,导致资源配置不当。

社会成本(CS)=私人成本(CP)+外部成本(CE)

边际社会成本(MCS)=边际私人成本(MCP)+边际外部成本(MCE

最佳资源配置规模:边际社会成本(MCS)=边际私人成本(MCP

 

农地城市流转过程中伴随着一系列负的生态外部效应,空气污染、土壤侵蚀、噪音、水源污染等外部效应会对社会整体福祉产生负面影响。然而在当前土地征收、征用制度当中,并没有考虑农地城市流转造成的生态福祉损失,在共享经济发展带来的增值收益中,忽略了农地生态价值,对利益相关主体并没有相应的生态补偿,失地农民、流转区域周边农民、城乡结合部的郊区市民乃至整个社会都要承担因农地城市流转带来的生态福祉损失,从而引起私人成本与社会成本的不一致,社会成本高于私人成本。2中横轴代表农地城市流转的数量(Q),纵轴代表农地城市流转的价格(P),MU表示农地城市流转的边际收益曲线,MC表示农地城市流转过程中的边际成本曲线。在资源均衡配置的状态下,边际私人成本曲线与边际社会成本曲线重合,即MCP=MCS,边际收益曲线MU与边际成本曲线在点E0处达到均衡状态。由于农地城市流转负的外部效应的存在使得社会成本高于私人成本,边际社会成本曲线上移至MCS1曲线,此时在点E1处实现均衡,曲面AE1E0则为农地城市流转产生的生态福祉损失,它以负外部性的形式存在。

2.3 农地城市流转的数量均衡分析

农地城市流转是指农地转为城市建设用地,在本质上是农地资源在农业部门与非农业部门之间的配置问题。要达到农地资源在两部门之间的最优配置,关键是使得农地资源在农业部门与非农业部门的边际收益相等,才能达到局部均衡标准(曲福田,2010)。

如图3所示,OQ为区域土地总量,MR1表示农业部门的边际收益曲线,MR2为非农业部门的边际收益曲线,二者均遵循边际报酬递减规律。在完全信息市场条件下,土地资源配置的均衡点在MR1=MR2的M点,交易价格为P1,此时最优区域建设用地数量为OQ0,最优的农用地数量为Q0Q。然而在农地城市流转过程中,由于对农地生态系统服务价值的忽视,政府通过土地征收方式对农地获取的价格中并未考虑农地生态系统的服务价值,导致农地的边际收益曲线由MR1下移至MR1,此时的土地资源配置的均衡点为MR2=MR1N点,交易价格为P2,建设用地数量变为OQ1,农用地数量减少为Q1Q。在这一过程中,政府获得了ΔP = P1-P2的失地农民潜在收益,其中有QQ1的农地发生了过度流转,不利于建设用地节约集约利用。

2.4 生态补贴的效应分析

本文研究的生态财政补贴,是政府为了弥补农民在农地城市流转过程中因生态福祉损失而给予的补偿,实际上属于政府的一项转移支付。

基于上述两部分的分析,由于农地城市流转的负外部性以及农地生态系统服务价值忽略导致流转区域相关利益主体在农地在城市流转过程中处于劣势地位,农地生态福祉损失得不到补偿。因此,考虑到农地生态系统服务价值的重要性,政府可以采取生态财政补贴作为弥补利益相关主体的福祉损失的方式之一。如图4所示,由于土地资源的稀缺性,农地的对建设用地的供给曲线为S由于长期土地供给具有一定的弹性,供给曲线由S向右偏为S1, S1农地供给曲线与建设用地需求曲线D在E1点实现了均衡,P0为土地均衡价格,Q0为农地城市流转均衡数量,E0E1F是在农地城市流转后得到的总增值收益,E1FH属于流转区域利益主体理论上的增值收益。但是国家以低于均衡土地价格的P1征收或征用农地,流转区域实际得到的增值收益为ABF,梯形ABE1H则是相关利益主体的福祉损失。假设政府以每单位数量的农地tr元钱作为对流转区域相关利益主体的生态补贴,农地实际的流转价格为P2=P1+tr,生态财政补贴后的流转区域增值收益为CFG,则梯形ABCG流转区域利益相关主体福祉得到的生态补偿,总体福祉因此得到提升。

3 农地城市流转生态福祉损失的生态补偿机制构建

生态补偿是指在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上,采用行政、市场等方式,由生态保护受益者或生态损害加害者通过向生态保护者或因生态损害而受损者以支付金钱、物质或提供其他非物质利益等方式,弥补其成本支出以及其他相关损失的行为。农地城市流转生态补偿机制以调整人地关系与社会利益主体之间的关系为核心,通过相关法律、政策和制度规范、引导和激励农地城市流转过程中相关主体的行为,由补偿主体、补偿对象、资金来源、补偿标准、补偿方式、保障体系等要素构成的运作机制。

 

3.1补偿目标

农地城市流转是城市化进程中一项巨大且复杂的系统工程,在此过程中,如何实现土地资源配置中公平与效率的统一是核心的问题之一[9]。农地生态系统服务价值的忽视使得农地流转区域居民生态福祉受损得不到弥补,既降低了资源配置的效率,也影响了资源配置中的代内和代际公平,致使土地利用非持续性。通过建立生态补偿机制,增强对农地生态价值的认识,控制农地流转为城市建设用地的合理数量,实现收益分配公平与土地资源配置效率相统一。通过构建农地城市流转生态补偿机制,明晰农地生态系统服务价值,为耕地保护提供理论依据,实现农地生态保护与经济可持续发展相协调,提高人类生态福祉水平。

3.2补偿主体

政府

其一,由于公共物品受益的非排他性和消费的非竞争性,政府是公共物品的供给主体,为全社会提供公共物品和服务是政府的一项重要经济职能。农地生态系统服务价值对全社会成员具有非排他性,因此属于公共物品,对于公共物品的供给政府具有义不容辞的责任和义务。其二,政府为了公共利益的需要而进行的农地征收,其成本理应由社会全体成员共同承担,农地城市流转给流转地区及周边地区的居民应享有的生态福祉造成了损害,因此政府承担补偿义务责无旁贷。其三,政府以较低的征收价格将农村集体土地转变为国有土地,然后以招标、拍卖、挂牌等出让形式将国有土地使用权在一级市场上流通。政府在农地城市流转过程中通过两个市场的价格差获得了巨额的经济利益,完全可以从土地出让金中提取适当比例设立生态补偿专项基金,对流转区域生态福祉受损的居民进行经济性补偿。

市场

由于农地提供的生态系统服务具有向任何人开放的非排他性,个体消费的增加会给其他社会成员带来负的外部效应。因此农地生态系统服务不属于纯公共物品,属于在消费上具有竞争性但却无法有效排他的准公共物品——公共资源。对于公共资源的提供可以引入市场机制,由市场提供农地生态系统服务的替代品,如绿地、公园、生态项目、生态旅游等,可以是政府公开招标或者由用地单位、非政府公共组织等其他市场主体来提供,政府可以根据不同情况给予不同程度的补贴、免税等政策。

3.3补偿对象

失地农民

相比于其他利益主体而言,农民是农地城市流转的直接参与者,也是农地城市流转带来的生态福祉损失的直接承担者,因此失地农民是农地生态补偿机制中的主要受偿主体。

村集体

农地所有权属于农村集体,通过生态福祉损失的生态补偿,村集体可以通过补偿资金进行生态工程、生态基础设施项目等建设,在一定程度上可以弥补农地城市流转带来的生态福祉损失。按照村集体在维持生态福祉中发挥的作用,按照一定比例进行相应的资金支持和政策扶持。

间接受影响者

间接受影响者主要包括流转区域的一般农民和毗邻地区的市民。虽然没有因失去农地造成经济收益的增减来直接参与农地城市流转,但毗邻地区生态环境要素也会发生变化,进而导致周边一定范围内居民生态福祉水平发生不同程度的降低,间接受影响者必须一同承受因农地不断减少而造成的空气质量下降、生态景观消逝、社会稳定程度等生态问题带来的恶果。随着生态补偿机制的不断完善,间接受影响者也应当纳入生态福祉损失的补偿对象。

3.4补偿资金来源

政府

政府以较低的征收价格将农村集体土地转变为国有土地,然后以招标、拍卖、挂牌等出让形式将国有土地使用权在一级市场上流通。政府在农地城市流转过程中通过两个市场的价格差获得了巨额的经济利益,完全可以从土地出让金中提取适当比例设立生态补偿专项基金,对流转区域生态福祉受损的居民进行经济性补偿。

用地单位

根据“谁得益,谁付费”原则,用地单位是农地城市流转的直接受益者,增设农地占用生态税种,向用地单位征收生态税,税收比例可根据占用农地面积、土地流转后用途等综合因素制定。

3.5补偿标准

参照不同生态类型的补偿标准研究[6][10-12],农地生态福祉损失补偿能否顺利实施的关键在于流转区域居民尤其是农民在其中损失的利益能否得到补偿,应当在准确估算利益受损者损失的基础上,结合利益相关者的意愿调查确定合理的补偿标准,根据“损失多少,补偿多少”的原则,定量确定环境状况变化造成的福祉损失,实施生态保护的外部性补偿和福祉补偿。

3.6补偿形式

补偿形式应当多元化,拓宽补偿渠道,丰富补偿方式。既可以是以财政补贴为核心的经济性补偿,也可以通过绿地、生态基础设施、生态项目等建设进行社会性补偿。同时,应该结合当地区位状况、土地资源禀赋、区域经济发展水平、流转区域居民意愿等因素对生态福祉受损居民进行差别化补偿。

3.7保障体系

保障体系是构建生态补偿机制不可缺少构成要素,在生态补偿机制中起着支持性作用,是实施生态补偿机制的必要条件。首先,应该建立健全相关法律法规,将农地生态价值列入农地征收补偿项,确定农地生态补偿的法律地位。其次,细化农地城市流转政策,完善和补充农地城市流转生态保护条例。最后,通过对流转区居民尤其是农民进行教育培训,突破传统思想观念,改变对农地生态福祉的“理性无知”状态[13],提高居民尤其是农民对农地生态价值的认知程度。

结语

农地城市流转区域居民意味着在农地生态系统提供的各种惠益的过程中获取服务的能力或机会将会受限,以及自由选择和发展的能力受到制约,是一种可行能力的丧失。以上研究以流转区利益相关主体尤其是失地农民的生态福祉损失为核心,基于对农地城市流转过程中利益相关主体生态福祉损失的理论分析,构建福祉损失补偿为基础的生态补偿机制,实现农地生态系统服务——生态福祉的链接,探讨农地城市流转造成的生态福祉损失以及农地生态保护对人类福祉的意义,实现人类能力的提高和人类福祉的改善。

本研究只是对农地生态系统与人类福祉关系的尝试性探索,构建的补偿机制框架还有待深入和细化。具体而言,有以下三个方面存在不足并需要进一步探讨和研究:(1)现有研究所使用的“人类福祉”这一术语常与“福利”这一概念相混淆,无法明确反映以外部效应存在的生态系统服务变化对人类福祉的影响,因此应将其与生态系统服务相关的部分剥离为“人类生态福祉”并给予更多的关注和专门研究,并从生态系统服务变化的角度建立农地城市流转与人类生态福祉变化的关联(2)由于农地生态系统服务具有整体性、时空转移性、持续性和复杂性、受体模糊性等特征,在描述和测度农地城市流转导致的农地生态系统服务变化时面临巨大挑战。就理论分析而言,农地生态系统服务的内涵、边界、功能类型划分尚未得到严格的界定和达成共识,理论框架的不完善极易导致实证研究出现偏误。(3)已有研究从多学科、多角度对农地(耕地)保护的补偿机制、补偿方式、补偿标准等进行了广泛探索,为农地城市流转过程中生态补偿机制的构建奠定了研究基础,但在生态补偿标准的确定、生态补偿方式的运用、生态补偿的参与主体方面存在着不同观点,有待进一步的整合和深入研究。

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