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三分公司场:耕地保护与生态文明建设

马巨革:构建耕地生态文明的对策建议

发布时间:2015-12-14 14:57文章来源:bet9官网中国土地公司 打印

马巨革1,汤明玉2

  (1 山西省国土资源厅,山西,太原,030024  2 中国灌溉排水发展中心  北京,100054)

   

  

  《关于加快推进生态文明建设的意见》提出到2020年,资源节约型和环境友好型社会建设取得重大进展,主体功能区布局基本形成,经济发展质量和效益显著提高,生态文明主流价值观在全社会得到推行,生态文明建设水平与全面建成小康社会目标相适应。[1] 同时提出,要采取优化国土空间开发格局全面促进资源节约循环高效使用严守资源环境生态红线等生态文明建设具体措施。那么,如何落实这些措施,如何在生态文明建设这个大背景下,保护资源、保护耕地、全面促进资源节约循环高效使用严守资源环境生态红线?需要我们结合国土资源管理实践,来进一步从制度建设、政策完善、改革思路、科技创新、标准设置等方面服务生态文明建设,关注耕地生态建设、国土空间格局优化、绿色矿业发展、资源高效利用、地质环境保护、地质灾害防治、污染土壤修复等领域进行思考与行动提出具体的对策建议。 

  1 生态文明建设现状分析

  1.1生态状况总体分析

  改革开放30多年来,生态文明建设水平远远滞后于经济社会发展。资源约束趋紧,环境污染严重,生态严重退化,发展与人口资源环境之间的矛盾日益突出,经济社会发展到了“可持续”还是“不可持续”的抉择期。当前,生态环境问题越来越凸显、越来越紧迫,已成为经济社会可持续发展路上必须突破的障碍。

  1.1.1生态状况总体不容乐观。我国经济快速发展的同时,增长方式粗放、资源环境代价过高的问题不容忽视。有专家分析认为,我国生态状况总体不容乐观。主要表现:一是在资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化,在生产方式上呈现出高投入、高消耗、高排放、不循环的特征。二是森林生态系统比较脆弱,森林质量比较差,森林蓄积量每公顷只有89%。三是土地沙化、石漠化严重,沙化土地面积占国土面积的18%。四是水土流失比较严重。水土流失总面积占国土面积的30.7%。当前,土壤污染、矿山环境恶劣、土地荒漠、地下水污染、海岸带侵蚀、居民住房环境差等问题已经非常严重,有些已经到了“最危急的时候”。大气与环境污染加剧,经济增长与生态环境矛盾突出。[2]

  1.1.2 耕地生态文明建设不容乐观。传统意义上,对耕地质量的关注主要强调其土壤肥力状况,土地的平整、灌溉排水条件、道路、林网建设在耕地保护中还没有得以高度重视。耕地保护和管理不仅取决于地块的建设和管理,还取决于耕地所处生态系统的生态环境状况。区域或景观层面一些看似与农业生产无关的自然、半自然用地,在决定耕地的产出和持续生产中扮演着重要角色。据《中国耕地地球化学调查报告(2015年)》报告显示,截至2014年,调查范围内的土地环境质量总体良好,在调查的13.86亿亩耕地中(占全国耕地总面积68%),有重金属中—重度污染或超标耕地3488万亩,轻微—轻度污染或超标耕地7899万亩,地质高背景、成土过程次生富集和人类活动是造成耕地污染或超标的主要原因。报告还指出,局部地区土壤有机质下降,北方土壤碱化趋势与南方土壤酸化趋势同时出现等。[3]

  1.2 生态文明建设环境分析 

  1.2.1 人与自然的高度和谐力度不够。生态文明是建立在经济增长、社会发展与资源环境相协调基础上的人与自然和谐相处的一种高级文明形态,自然资源是维系经济社会发展庞大体系的基础。从我国发展实践看,经济发展带来的环境困境,迫使我们重新反思传统的自然观,重新审视人与自然的关系,努力寻求人与自然的和谐。新常态下,如何提升对大自然的“同生”认识,如何建立对自然规律的“敬畏”意识,如何坚守自然资源开发利用的“理性”态度,如何树立科学是推动“生态文明建设”的思维指向,都需要对人与自然的高度和谐相处进行研究。

  1.2.2 耕地生态文明建设的制度保障体系不够健全。生态文明建设是理念、制度和行动的综合,通过科学理念指引制度设计,通过制度规范和引导行动,构成一个完整的体系。耕地生态环境问题根据作用范围不同,表现为局布、区域性问题。这些生态环境问题难以通过货币化方式计量,无法用市场化手段有效解决,需要多样化的制度安排和政策措施。特别是耕地资源既有经济属性也有生态属性,实现不同功能的优化配置,应在制度上做出统筹安排。

  1.2.3 现行领导干部考核尚未充分体现生态文明要求。近年来,虽然“绿色GDP”考核已引起高度重视,但因发展理念、考评指标、制度执行、晋升机制及部门协调等多因素的限制,体现生态文明要求的领导干部绩效考核机制仍未健全。耕地、水资源、大气等资源环境类指标在政绩考核中有些淡化,系统完整的绿色考核内容、标准、程序和方法尚未健全。涉及耕地生态建设等生态考核的结果,尚未作为领导干部提拔任用的重要依据。如何建立体现生态文明要求的领导干部考评制度,已成为各级政府急需解决的课题。

  2 构建耕地生态文明的对策建议

  当前,通过耕地生态保护和恢复,我国生态总体状况在向好的方向发展,但先天基础比较脆弱,现实压力巨大。因此,我们必须采取科学有效的耕地生态保护措施,把产业结构和生产方式、生活方式的源头转变与末端治理相结合,突出生态文明建设的主攻方向。加快推动生活方式绿色化,实现生活方式和耕作模式向绿色低碳、文明健康的方向转变。

  2.1强化全社会生态文明观念。积极培育生态文化、生态道德,使生态文明成为社会主流价值观,融入社会主义核心价值观。引导人们在对生命和自然的认识、体验、感悟中,将生态文明理念融入心灵深处,让生态建设、环境保护、绿色发展、低碳生活等要求转化为人的内在诉求,形成上下联动推进生态文明的新合力,形成人人、事事、时时崇尚绿色发展、生态文明的新风尚。

  2.2突出生态文明建设主攻方向。生态文明是对工业文明进行深刻反思并且扬弃的结果,是工业文明发展到一定阶段的产物。因此,生态文明建设要在末端的污染治理和生态修复的同时,把产业结构和生产方式、生活方式的源头转变与末端治理结合起来,按照“节约优先、保护优先、自然恢复”要求,加快推动生产方式绿色化,构建科技含量高、资源消耗低、环境污染少的产业结构和生产方式,大幅提高经济绿色化程度,加快发展绿色产业,形成经济社会发展新的增长点,突出生态文明建设的主攻方向。

  2.2.1把准生态文明建设的“短板”。坚持深化改革和创新驱动,把准生态文明建设的“短板”,扭住加快生态文明建设的“牛鼻子”。立下“转变方式、节能减排、一票否决”的“生死状”,必须把绿色发展、循环发展、低碳发展作为建设生态文明的基本途径,为新常态下推进生态文明建设找到一个关键性的着力点和动力源。

  2.2.2 进一步优化国土空间开发格局。国土资源是生态文明建设的空间载体,要坚定不移地实施主体功能区战略,健全空间规划体系,科学合理布局和整治生产空间、生活空间、生态空间,促进绿色低碳环保发展方式的形成,大力推进绿色城镇化,加快美丽乡村建设,加强资源科学开发和生态环境保护。[2]

  2.2.3 注重提供生产以外的生态服务功能。生态建设与保护是耕地特别是高标准基本农田建设的重要内容,耕地保护也将促进农田生态系统的保护和恢复。在此基础上构筑的农田生态系统,提供包括对洪水的调控,碳存储,通过限制温室气体排放或作为绿色空间,进行局部地区的气候调节,作为地表覆盖物防固扬尘和风沙,限制城市过度膨胀等多种生态服务功能,满足人们多方面的物质、文化需要,构筑人与自然的和谐发展。实施“生态文明云工程”,形成覆盖主要生态要素的资源环境承载能力动态监测网络,实现生态环境数据互联互通和开放共享,并促进再生资源交易利用便捷化、互动化、透明化,促进生产生活方式绿色化。

  2.3重视自然、半自然用地的保护和重建。耕地保护要在提高农田及其周围生态系统的生态环境质量的同时,防控农业生产的环境负效应。改善过去强调的地力、灌溉、机械化操作条件,高度重视地块、景观甚至区域层面上自然、半自然用地的保护和重建。要将半自然用地,如田边、河流、沟渠边上的植被带(树篱、野花带、草带、林带)、沟渠、水塘、林带、小片林地、未作硬化处理的小路等视作是生态基础设施,在景观和区域层面上形成生态网络,实现更加有效的生态环境保护。

  2.4差别化治理耕地污染。根据《山西省2015年主要污染物总量减排计划》,进一步强化工业污染源对标改造,加快污水处理设施建设,强化垃圾渗滤液处理,加强农业规模化畜禽养殖污染治理,抓好机动车污染减排。[4] 对目前无污染的耕地,要积极预防和控制工农业生产活动对耕地可能造成的污染影响。对富硒耕地要严格保护、科学利用,强化数量和质量动态监控管理。对重金属中—重度污染或超标耕地,要区别情况对其采取修复治理,调整种植结构或土地用途,开展成因分析和生态风险评估。对土地有机质及酸碱度变化问题,应采取积极措施减少对耕地地下水开采利用,加大水土流失调查与整治力度,管控有可能形成污染源的工农业生产活动并降低人类活动影响。对由化肥利用率低引起土壤污染和环境污染加剧问题,采用水肥一体化技术,大力使用缓控释肥、水溶肥、生物有机肥、土壤调理剂等新型肥料或土壤修复产品,推动农业提质增效。从而使水分养分能够集中在根层供应,保障农作物的根部湿润深度,避免水分和肥料渗漏流失,降低土壤和空气湿度,有效减少病虫害,来实现国家提出的“实现农业生产经营模式的转变,走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路”的耕地质量保护政策和耕地“减肥”政策的落实。[5]

  2.5建立系统完整的耕地生态文明制度体系,进一步建立和完善“绿色制度”。

  用制度保障生态文明建设,既是一项在“保护优先”价值取向下制定游戏规则的创新性工作,又是对现有制度安排的继承、改革与发展。健全耕地生态文明制度体系,应充分尊重生态系统的特征和演化规律。我们要大力推进耕地生态文明建设体制机制创新,在扎实推进基本农田保护、生态环境负面清单、环境污染第三方治理、饮用水源地环境保护管理、绿色建筑行动、绿色建筑管理、森林保护、湿地保护、山体损坏恢复等制度文件实施的基础上,重点围绕“生态资源资产化、生态资产资本化、生态资本产业化”,探索建立系统完整的耕地生态文明制度体系,进一步建立和完善生态环境保护政绩考核制度、生态补偿及环境污染责任强制保险机制等“绿色制度”,实现开发前后自然资产总量不减反增、污染负荷总量不增反降、生态环境主要指标全面优于开发前指标。

  2.5.1进一步加强法治环境建设。法治,是推动生态文明建设成败的关键。因此,必须用严格的法律制度保护生态环境。按照国家治理体系和治理能力现代化的要求,进一步制定和修改资源、环境的基础法律与单行法,并具体到健全自然资源资产产权制度、用途管制制度,以及实现能源、水资源、矿产资源“按质分级”和“梯级利用”等,消除现行各单行法之间的重叠、矛盾和冲突问题。着力破解制约生态文明建设的体制机制障碍,使生态文明建设进入制度化、有序化的轨道。

  2.5.2建立系统完整的耕地生态文明制度体系。要以耕地资源环境生态红线管控、自然资源资产产权和用途管制、自然资源资产离任审计、环境污染与生态破坏审计、生态补偿等重大制度为突破口,建立健全自然资源资产产权制度和用途管制制度,建立耕地资源环境生态红线制度和预警机制,建立碳排放、总氮、总磷等主要污染物排放许可、有偿使用和交易制度,建立区域生态环境保护联防联控机制,构建独立的生态环境监管执法体制,完善生态环境保护参与评估制度等系统完整的生态文明制度体系,用更具全局性的顶层设计和更为严密细实的配套措施,堵住制度漏洞,用更严格的制度约束和更严厉的监督问责,强化制度刚性,让制度真正成为不可触碰的高压线,让践行生态文明理念化为人们的行动自觉。[6]

  2.5.3构建体现耕地生态文明要求的领导干部考核机制。一是强化耕地生态考核成为新常态要求的“硬杠杆”意识。构建体现耕地生态文明要求的领导干部考核机制,是耕地生态文明建设的“指挥棒”,也是解决耕地生态环境问题的“硬杠杆”。将耕地环境保护放在经济发展新常态中进行考量与部署,把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系与政绩考核体系成为领导干部履职新指标,强化“党政同责”、“一岗双责”、“一票否决”,使其成为生态考核“硬杠杆”。二是构建“四线合一”的领导干部生态考核机制。各级政府必须把生态文明建设提到突出位置,用新常态来对照观察、分析判断生态文明建设的新形势、新任务、新挑战,准确把握生态文明的发展主线、政策红线、绿色底线及建设路线,建立体现生态文明要求的领导干部考核的目标体系、考核原则、考核标准、考核办法、协调机制、奖惩机制与差异化路径。

  2.5.4建立耕地生态环境责任强制保险制度。当前,有关耕地生态环境责任保险的主要靠国家和各地的政策,耕地生态环境责任强制保险制度尚未建立。因此,建立耕地生态环境责任强制保险制度,有利于被污染、破坏的地区耕地生态环境的治理与恢复,有利于分担政府的环境压力。一是要进一步完善有关耕地生态环境保护的地方性法规;二是制定有关耕地生态环境责任强制保险制度的地方性法规;三是建立在政府扶持下投保人、保险人与受害人三方利益平衡的机制;四是合理设计耕地生态环境责任强制保险的保险条款和保险费率;五是建立健全耕地生态环境风险防范和污染事故理陪机制;六是建立耕地生态环境损害责任赔偿基金制度,以作为耕地生态环境责任强制保险制度的补充。

  2.6 加快耕地生态环境监测网络建设。根据国务院办公厅《关于生态环境监测网络建设方案》总体要求,加快耕地生态环境监测网络建设,形成政府主导、部门协同、社会参与、公众监督的耕地生态环境监测网络新格局,基本实现耕地环境质量、重点污染源、生态状况监测全覆盖,不断使耕地生态环境监测能力与生态文明建设要求相适应。[7]

  3.结语

  生态文明是人类文明形态的一场重大革命。耕地生态文明建设不仅局限于“末端治理”,而是发展理念、发展方式的根本转变。与生产力布局、空间格局、产业结构、生产方式、生活方式,以及价值理念、制度体制紧密相关,是一场全方位、系统性的绿色工程,必须人人有责、共建共享。因此,我们要下更大决心、花更大力气,敢为人先、持之以恒,坚持改革和创新为动力,夯实耕地生态文明建设的制度基础,充分发挥技术创新的支持和引领作用,完成建设生态文明、建设美丽中国的战略任务,给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园,开创社会主义生态文明新时代,赢得中华民族永续发展的美好未来。

  参考文献:

  [1] 中共中央、国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》[J],2015.

  [2] 生态修复任重道远——专家建言生态文明建设 中央政府门户网站 www.gov.cn 2015-06-03 19:04 来源: 新华社 

  [3] 李响 李风,我国逾12.7亿亩耕地无重金属污染[N],中国国土资源报,2015.6.26,第1版. 

  [4] 山西省经济信息委员会,《山西省2015年主要污染总量减排计划》[J],2015.07 

  [5] 刘若天,麦田守望者的耕地保护之路[N],人民日报,2015.06.23,第7版 

  [6] 王毅,用制度保障生态文明建设[N],人民日报,2015.6.9,第7版

  [7] 国务院办公厅,《关于生态环境监测网络建设方案》[J],2015.07 

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