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二分公司场:节约集约利用土地与生态文明建设

赵宁:规划管制下我国重点生态功能区利益补偿法律机制研究

发布时间:2015-12-14 14:25文章来源:bet9官网中国土地公司 打印

赵  宁

(河南师范大学法学院,河南新乡 453007  )

摘要:研究目的:为生态红线管控提供法律依据与参考,确保重点生态功能区生态补偿的常态化、制度化。研究结果:我国生态补偿法律制度不完善,通过建立利益补偿激励性机制可以化解重点生态功能区规划管制实践中存在的诸多矛盾。研究结论:我国应当建立生态补偿专门机构、确定科学的生态补偿标准、完善自然资源产权制度以及健全财政金融法律。

关键词:重点生态功能区  生态补偿  法律机制

作者简介:赵宁(1980—),女,汉族,辽宁沈阳人,法学博士,河南师范大学法学院副教授,研究方向:环境资源法,经济法

1.研究背景与意义

我国重点生态功能区包括大小兴安岭森林生态功能区等25个地区,总面积约386万平方公里,占全国陆地国土面积的40.2%。根据《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》和《国家环境保护“十二五”规划》要求,环境保护部会同有关部门出台生态红线划定技术规范,在国家重要(重点)生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线。我国重点生态功能区的土地管理主要是通过国家行政强制或法律管制来限制土地利用的传统方式。重点生态功能区被规划入“限制开发区”极大的限制了功能区内农民原有的自由生活方式和经济开发行为,在法律上剥夺了其对土地等自然资源使用权与发展权。基于主体功能区规划的重点生态功能区土地发展权受到限制,生态补偿建立的目的在于支持和鼓励资源环境承载区更多承担保护生态而非经济发展的责任。生态功能区生态补偿是指生态功能区因保护生态系统而丧失经济发展机会及其带来的收益,由国家或生态保护受益地区给予补偿的制度。重点生态功能区必须借助于生态补偿机制才能分享到优化开发区和重点开发区生产的经济财富。主体功能区生态补偿重在弥补市场机制在生态财富和经济财富生产、流通、分配和消费等环节存在的失灵,维系实现经济社会可持续发展的区域分工合作,一方面使优化开发区和重点开发区对重点生态功能区的经济财富补偿有章可循,有据可依,另一方面使重点生态功能区有能力、有动力致力于生态财富生产。《关于加强国家重点生态功能区环境保护和管理的意见》指出,加快制定出台生态补偿政策法规,建立动态调整、奖惩分明、导向明确的生态补偿长效机制。建立和完善我国重点生态功能区生态补偿机制已成为社会各界广泛关注的热点问题。建立重点生态功能区利益补偿的激励性机制有利于化解农民与政府之间在重点生态功能区建设中存在的矛盾,大大激发农民生态建设的积极性,从而达到维护社会公平和建设生态文明的双重目的。本文的研究通过各种激励性和协调性的制度安排,调动保护生态环境的积极性,实现生态补偿的社会化、市场化利法制化。

2.我国重点生态功能区生态补偿模式检讨

2.1生态补偿标准单一、缺乏科学依据

生态补偿经济标准的确定应考虑的因素包括:生态保护所导致的直接经济损失;生态保护地区为了保护生态功能而放弃的发展经济的机会成本;生态保护的投入。据此,生态补偿标准以生态建设直接投入和土地利用改变利益受损的机会成本为主要因素。而且不同区域的重点生态功能区自然地理、气候、收入水平、物价及经济结构等均有较大差异,但在目前各地各类生态补偿标准测算中,往往出现定价机制过于简单,生态补偿标准“一刀切”的现象。以退耕还林为例,农民的土地利用收益因重点生态功能区的设置而受到限制,即使能得到少许的生态公益林补偿,也不足以补偿非林地以及林地本身,附属森林资源的价值。目前的生态公益林补偿标准偏低,且未形成合理调整(自然增长)的机制,同土地日益显现的市场价值差越来越大。[1]政府以经济价值而非生态价值为补偿标准,使农户提供生态服务的意愿不强,供给能力低。补偿标准没有根据价格指数变化予以调整。广东省在实施生态效益补偿过程中存在的主要问题,一是生态效益的量化指标难以确定,目前的补偿仅仅只是林木经济损失性补偿,并非生态效益补偿;二是现行经济损失性补偿标准也太低,只占应补偿标准的1/10;三是具体落实生态功能等级补偿的难度较大。[2]生态补偿标准过低起不到得保护作用,资源和环境的廉价甚至是无偿使用致使重点生态功能区的农民生活困难,无法共享经济发展成果,从而导致当地农民对规划入重点生态功能区有强烈的抵触情绪。

2.2补偿资金融资渠道较少、生态补偿项目资金使用分散

一方面,我国重点生态功能区的生态补偿资金融资渠道较少。由于目前我国重点生态功能区生态补偿面临着中央财政财力有限、开支庞大、收支矛盾和地方政府财力严重不足的现实,我国重点生态功能区的建设、保护和管理缺乏正常的、稳定的资金机制。各地方重点生态功能区生态补偿资金主要依靠政府补贴,由政府财政支付,资金来源单一,补偿资金总量有限。在现有的公益林补偿基金文件中,中央和地方部分林业专项基金(如森林植被恢复费)在生态补偿资金中的作用没有得到直接体现,仅有湖北一个省直接明确了森林植被费作为省补偿基金的来源。我国目前的公益林生态补偿纵向政府财政支付体系还没有完形成,林业部门内部公益林生态补偿筹资责任体系还很不完善。[3]此外,尽管有些地方已经探索了运用市场方式筹措公益林生态补偿资金,充实资金筹措渠道,提高公益林补偿标准,但是绝大多数地方仍然面临很多困难和阻力。

另一方面,分散的财政体制导致生态补偿资金利用效率低下。政府财政转移支付行为遵循层级制性质体质,从中央到地方各级政府提留管理费,雁过拔毛,最后落到农民手中的补偿费大大缩水,造成农民意见很大。而且生态环境保护资金多头管理的现象比较突出,缺乏统一协调和监督。生态补偿项目资金安排由不同的部门按职能分别管理分配,在资金运用中是各自为政。这就造成生态环境保护资金多头拨付、使用过于分散,不能使有限的资金形成规模效应和发挥应有的作用。 

2.3生态系统服务所有权“虚拟”导致产权不明晰

目前我国产权改革已经取得了很大成效, 但是还存在产权界定不清、权利义务失衡、产权交易困难等问题,特别是关于资源和环境的产权。近年来,在国家追求生态和谐、倡导建设“美丽中国”的大背景下,某些地方政府为了追求政绩性的生态产出,纷纷提出打造“生态省”、“生态市”、“生态县”乃至“生态村”之类的施政目标,政府强力实施的生态产权实践侵蚀村庄社区和村民个人的经济产权权利的现象自然屡见不鲜。在具体实践中,表现为地方政府单方面随意把原本不属于生态林的集体林或承包林划定为地方性生态公益林,而没有对村民此前的巨大投入进行相应的补偿,结果引起村民的抗争。[4]

2.4利益相关者参与度不够

由于中国的生态建设主要是由政府来推动的,因此交易的不断发展,在一定程度上也强化了政府的行政能力而不是市场的机制。例如退耕还林工程,从层层布置、层层检查,验收平田整地、林种和苗木质量,预防虫害,验收成活率,丈量土地,到发放粮食,政府始终作为一个直接参与者,整个工程处于缺乏内在力量促动的非市场化状态。[5]政府购买模式中缺少服务提供者和受益者的积极参与,使双方不能很好地理解生态环境服务的意义,从而导致重点生态功能区的生态建设难以顺利推进。

3.我国重点生态功能区生态补偿的法律制度设计

3.1建立生态补偿专门机构

为改变当前生态补偿多头管理、各行其是的现状,建议由国家环境保护部作为生态补偿的主要管理部门,协调、统一其他各部门的工作,由财政部、税务总局统一收取各项补偿金,制定规范化、系统化的征缴、补偿程序。应当设立专门的生态补偿综合协调机构和咨询机构——生态补偿委员会,该委员会是有关生态补偿事务的协调机构和决策机构。[6]对于涉及国民经济全局和不同部门以及跨流域、跨地区重大生态补偿决策和补偿争端问题的协调应当放在更高的决策层次,或者由综合决策部门进行,或者设立跨部门的议事机构处理。

3.2确立科学合理的生态补偿标准

具体生态补偿标准确定时,应以保障土地利用利益受损者基本生活权利为基础,综合考虑社会经济水平承受能力,兼顾社会公平。[7]生态补偿标准应当分别从短期和长期考虑,立足提高生态服务与资金投入性价比的角度衡量,在社会经济水平承受范围内能够保障利益受损者的基本生活权利,优先选择长期性价比高的生态补偿机制;若在社会经济水平承受范围内不能够保障利益受损者的基本生活权利,优先选短期性价比高的生态补偿机制。自然保护地资源基准价格的确定至少应按照自然保护地资源的稀缺程度计入应包含的补偿价值、计入资源利用中的生态价值、考虑资源的稀缺程度、资源中所包含直接投入的劳动价值、损害费用补偿以及损害治理费用、预防费用、人为破坏生态环境造成的损失。如对重点生态功能区公益林生态补偿标准的测算应根据营造林的直接投入、森林的简单维护投入、为保护森林生态系统服务功能不降低而放弃经济发展的机会成本以及提高森林生态系统服务功能而额外增加的投入,在具体制定中还要考虑地域因素、林种、树种、造林方式、地方经济发展水平等,逐步实现森林生态补偿标准的区域化、差异化,提高生态补偿的瞄准性。若把直接补偿给限制土地利用和土地利用方式改变主体的补偿称为点补偿,把其所在一定区域内的间接性补偿称为面补偿,生态补偿应该同时实施点面结合的生态补偿模式。

3.3完善自然资源产权制度

与行政命令、强加义务、限制权利的刚性行政管理措施相比,市场化生态补偿方式更符合法治的要求,也有利于激发农民对重点生态功能区保护、建设的积极性。自然资源产权制度改革可以包括宏观与微观两个层面。

(1) 宏观层面

从宏观层面,我国可以建立重点生态功能区的生态配额交易制度,具体实施方式可以是:①以地市为单位,对于重点生态功能区面积不够的地市,通过对其他富余地市进行购买或直接建设的方式,实施配额交易,签订长期的购买合同。交易的基本定价依据为重点生态功能区建设的直接投入以及因建设重点生态功能区受影响的地方政府、企业、个人的损失补贴等;②由地方政府牵头成立统一的管理委员会,协调各地方政府和林业、国土、税收、环保等部门,将各地市富余且愿意出售的重点生态功能区配额集中起来进行拍卖,将拍卖所得返还重点生态功能区所在地市。经国家林业局同意,华东林交所和中国绿色碳汇基金会正式签订战略合作协议,先行开展全国林业碳汇交易试点工作。阿里巴巴、歌山建设、富阳木材市场、龙游外贸笋厂等10家企业,签约认购了首批14.8万吨林业碳汇指标,并获得华东林交所颁发的林业碳汇交易凭证。这是我国林业碳汇交易规范化运作的首创。进行碳汇交易不仅仅是一次购买和一次受益,更重要的是其所涉及的生态系统维护和建设。

(2)微观层面

从微观层面,我国要建立权责清晰的生态产权制度,对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记,形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。不同类别的自然资源的占有权、使用权、经营权、受益权通过确权登记发证的办法进行确认,所有权证发放将自然资源合理利用和保护的责任具体到所有者,明确了用途管制的管理对象,便于资源部门监督管理,有利于强化自然资源用途管制和生态功能的保护。[8]在生态功能区的利益补偿中实现政府和市场有机结合,政府对生态补偿的干预将由强介入转变为弱介入,市场逐渐发挥主导作用。就当前形势来看较好的选择或许是以村民自治治理制度为基础因地制宜地吸纳村庄社区产权实践中形成的合理机制充分发挥农村产权的真正主体村民在社区产权配置中的主导作用在此基础上再引入市场机制对现行农村产权制度进行改制从而建构产权真正明晰的现代农村产权制。[9]

3.4加大财政金融支持

(1) 创新多元化融资手段

第一,国家开发银行或者农业发展银行开展生态功能专项贷款项目,设立生态功能区经济转型再贷款,给予重点生态功能区农民专项资金支持。对于国家开发银行、农业发展银行等政策性银行,应扩大政策性业务范围,将林业产业发展纳入政策性银行贷款范围,提供符合林业特点的金融服务。可根据目前林地承包户拥有的对林地的使用权,适当延长林业贷款期限,把信贷政策与营林补贴政策结合起来,参考国际惯例对整地、造林、苗木和幼林抚育等给予一定比例的贴息或低息的长期贷款支持,通过林业部门或林业企业将资金转贷给林地承包户造林,以此增加林业投入,促进整个林业以及林区碳汇经济的发展。[10]第二,建立专门的林业担保公司,通过正规流程和渠道吸纳生态林生产经营者或自然人投资入股方式,成立有限责任或股份担保公司,为生态林抵押贷款的借款人提供担保,抵押人以生态林林权证或者其他财产向林业担保公司提供反担保,降低金融机构抵押贷款的实现风险。[11]第三,建立与生态补偿机制相适应的生态税收体系。加大各项资源税费使用中用于生态补偿的比重,向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜。[12]

(2)完善财政支付转移制度

一方面,继续加强纵向转移支付力度。《关于加强国家重点生态功能区环境保护和管理的意见》明确指出,中央财政要继续加大对国家重点生态功能区的财政转移支付力度,并会同发展改革和环境保护部门明确和强化地方政府生态保护责任。地方各级政府要以保障国家生态安全格局为目标,严格按照要求把财政转移支付资金主要用于保护生态环境和提高基本公共服务水平等。纵向补偿包括中央对地方的专项补偿和省域内的相关补助。中央财政要进一步加大对国家重点生态功能区,特别是中西部国家重点生态功能区的转移支付力度。生态补偿要纳入各级财政预算安排,在财政预算安排中增设相关科目,并尽量提高补偿额度。中央和地方政府对重点生态功能区的生态环境状况和生态资产进行全面评估,根据评估结果确定进行生态补偿的先后顺序,将有限的补偿资金合理分配,提高补偿资金的利用效率。发挥中央财政对地方环境财政的引导作用,通过“以奖代补”的方式有效调动地方政府生态环境保护投入的积极性。将中央与省级财政拨付的一般转移支付分别同各省与县域生态环境改善挂钩,对生态建设和恢复好的地区,可以考虑通过提高转移支付系数。[13]

另一方面,建立区际横向补偿机制。根据《关于加强国家重点生态功能区环境保护和管理的意见》,鼓励探索建立地区间横向援助机制,生态环境受益地区要采取资金补助、定向援助、对口支援等多种形式,对相应的重点生态功能区进行补偿。建立区域间横向生态补偿机制,包括下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、生态受益地区对生态保护地区提供经济补偿。建立起突破地方行政区域限制的横向转移支付制度,必须有一个负责日常事务的组织机构,由国家相关部门的代表及各地方政府派出的代表共同组成。国家相关部门代表负责组织牵头地方政府代表之间的谈判、协商,并对达成生态补偿意向的转移支付资金进行监督,将我国现有零散的省际间生态补偿的转移支付纳入常规的转移支付制度之中。[14]

参考文献:

[1] 王权典,何克军:自然保护区法治创新与“林改”方略——基于广东自然保护区示范省建设实践探索 [M].北京:中国法制出版社,2012.

[2] 吕星,何俊.中国贫困山区生态补偿体制研究[M].昆明:云南大学出版社,2008.

[3] 孔凡斌.中国生态补偿机制:理论、实践与政策设计[M].北京:中国环境科学出版社,2010.

[4] 朱冬亮.村庄社区产权实践与重构:关于集体林权纠纷的一个分析框架[J].中国社会科学,2013(11):100.

[5] 李小云.生态补偿机制 市场与政府的作用[M].北京:社会科学文献出版社,2007.

[6] 张锋.生态补偿法律保障机制研究[M].北京中国环境科学出版社,2010.

[7] 江泽慧.公益林和流域生态补偿机制研究[M].北京:中国林业出版社,2013.

[8] 黄玥.完善自然资源产权和用途管制的制度研究[J]. 环境与可持续发展, 2015,(3):107.

[9] 朱冬亮.村庄社区产权实践与重构:关于集体林权纠纷的一个分析框架[J].中国社会科学,2013,(11):103.

[10] 周逢民.积极推进大小兴安岭生态功能区建设[J].中国金融2008, (15):41.

[11] 谷晓华周伯煌.生态林抵押贷款的现实困境及其消解[J].林业资源管理,2015,(3):29

[12] 王绪阔,王建东.加大对重点生态功能区利益补偿 ——访全国人大代表、河南信阳市市长乔新江 [N]. 中国改革报,2014 -3 -13 (6).

[13] 程 岚.基于主体功能区战略的转移支付制度探析[J].江西社会科学,2014,(1):70.

[14] 杨晓萌 . 生态补偿横向转移支付制度亟待建立[EB/OL]. http://www.chinaenvironment.com/2013-7-30.

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