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二分公司场:节约集约利用土地与生态文明建设

卢为民:迈向生态文明的特大城市土地节约集约利用

发布时间:2015-12-14 14:21文章来源:bet9官网中国土地公司 打印

卢为民  李  毅  蒋琦珺

(上海市土地交易事务中心,上海  200003)

摘要:研究目的:在生态文明背景下,通过分析上海市建设用地现状与问题,阐述上海市建设用地减量化的政策、目标、做法与进展,探讨其对上海市建设生态文明的作用,分析减量化仍存在的难点并提出相应对策,为我国相似城市提供经验借鉴。研究结果:(1)减量化实践有着比较完备的政策配置,提供了充分的政策依据;(2)减量化的主要目标集中在优化国土空间格局、提高资源利用效率、改善生态环境、优化产业结构四方面;(3)减量化的以建设用地增减挂钩为手段以、郊野单元(公园)规划建设为载体、以长效增收机制和“引逼结合”为保障;(4)减量化在整体上已初现成效,郊野公园即将落成。研究结论:(5)减量化还存在区域不平衡、部分村集体和企业不够配合等难题,下一步需加大宣传,强化执法,加强减量化项目监督指导、建立信息系统等。

关键词:生态文明;减量化;土地利用;郊野公园;上海

中图分类号:F301.2;TU984.1         文献标识码:A

0  引言

“生态”的概念仅有近150年历史,然而随着人类科技文明的进步和工业技术的不断成熟,其重要性不断提升,涵义逐渐延伸至社会、经济与自然三大子系统中,生态文明逐步被视为反映人与自然和谐程度的新型文明形态[1]。“生态文明”一词于1990年后被我国学界引入[2-3],其本质核心在于人与自然和谐[1,4-7]。尽管生态文明的涵义有广义和狭义[4]或不同维度[8]之分,但学界基本都强调其正面效应[6],确立和谐共生为其价值理念[8]。也有学者强调生态文明具有多重内涵[9]。进入21世纪后,国家对于生态文明的关注程度与日俱增,先后出台一系列政策文件,建设生态文明由学界共识逐渐上升为国家意图。2012年中国共产党十八大报告明确提出要将生态文明建设放在突出地位[10],生态文明建设正式成为国家目标之一。2014年时国家确立了57个生态文明先行示范区,生态文明建设由制度层面转向实践层面。2015年中共中央和国务院联合印发《关于加快推进生态文明建设的意见》,再次强调了生态文明建设的重要性与迫切性[11]。这些举措传递出一个明显的信号,即构建生态文明是我国未来发展的一个主要方向。

由于土地具有无可替代的承载功能,人类的基本活动都需依附于其上[12],由此决定了土地对于构建生态文明的不可或缺性,土地节约集约利用成为建设生态文明的一个重要抓手。上海市长期以来面临着土地资源紧缺的现实挑战,在建设生态文明的背景下,率先在全国通过建设用地减量化的方式来进一步促进土地的节约集约利用,助力生态文明建设。本文以上海市建设用地减量化为例,分析减量化与生态文明的关系,阐述减量化政策配置、主要目标、具体做法和实践进展,并总结目前减量化目前存在的难点,以期为土地资源稀缺型城市提供经验借鉴。

1  生态文明、土地集约利用与建设用地减量化

1.1土地节约集约利用与生态文明

党的十八大报告上明确提出,建设生态文明要做到优化国土空间开发格局、全面促进资源节约、加大自然生态系统和环境保护力度[10];《关于加快推进生态文明建设的意见》也明确将国土空间开发格局进一步优化、资源利用更加高效、生态环境质量总体改善和生态文明重大制度基本确立作为生态文明建设的四大目标[11]。国家两次将“优化国土空间”作为生态文明建设的首位目标,而优化国土空间需经由土地集约节约利用来实现。当前我国的众多城市尤其是特大城市普遍面临着土地资源紧缺的局面,尽管建设资源节约型、环境友好型城市的理念不断铺开,但用地需求与经济社会转型、城市产业结构调整、产业能级提升等城市发展目标之间的矛盾或关系整体而言尚未彻底厘清,并在一定程度上导致了土地资源浪费、城市无序蔓延、城市空间破碎、生态环境下降等问题。单从土地方面来看,就存在土地闲置与撂荒、未达到预期效益、未实现规模经济、用地布局不尽合理等多种粗放式利用现象。土地不合理利用已日益成为构建生态文明的阻碍,正因如此,土地节约集约利用对于建设生态文明意义重大。

目前国内聚焦于生态文明与土地利用的文献相对有限,已有文献主要从土地节约集约利用[13-15]、土地整治[16-19]、土地利用规划[16,20]等方面探讨生态文明与土地利用的关系。结合前人研究成果以及国家相关政策文件,土地集约利用与生态文明的关系,具体来说是以土地为平台,改善城乡整体生态环境、促进经济社会转型发展、有效保护耕地、提高资源利用效率,从而全面促进构建生态文明。

1.2 建设用地减量化与生态文明

与传统扩张式发展下的土地节约集约利用不同,建设用地减量化是直接对用地规模指标所进行的控制,是促进土地节约集约利用行之有效的实践方式之一。它针对不符合土地利用总体规划要求且社会经济或环境效益较差的现状建设用地,通过拆除复垦等土地整治工作,使之恢复农地生产能力或发挥生态用地功能[21],通过建设用地减量化来倒逼其他用地实现高效利用。建设用地减量化与构建生态文明的关系主要在于三点:(1)减量化是建设生态文明的主要抓手。生态文明之所以要优化国土空间,究其原因在于土地的平台作用,减量化着眼于土地的承载功能,在促进土地节约集约利用的同时,有效实现对各种资源的有效整合,这不仅是对土地空间的调整,也是城市综合治理的中枢。(2)减量化是生态文明建设的重点内容。生态文明强调资源、环境、经济、社会等的持续协调发展[15],提高资源利用效率是重要内容。土地作为一种稀缺资源,实现对土地的高效利用本身即是生态文明建设的一项重要工程,而减量化以减少规划建设用地为目标,有利于实现土地资源与经济、社会、环境的良性互动。(3)减量化是构建生态文明的有效方式。建设用地减量化是一项复合工程,往往包含着土地综合利用、土地整治、可持续发展等诸多内容或目标,其目的在于实现土地从增量利用走向流量和存量利用,锚固城乡生态空间、改善城市环境、优化城市产业结构。

2  上海市建设用地的现状与问题

上海市位于我国华东沿海的长江和黄浦江入海汇合处,地理坐标处于东经120°52至122°12,北纬30°40至31°53之间,陆域面积约6780 km2,是我国的直辖市和特大城市。至2013年,全市常住人口2415.15万人。目前,上海市城市建设用地主要存在以下问题。

2.1 建设用地偏多,生态用地较少

建设生态文明要求合理设定资源消耗“天花板”,加强土地等战略性资源管控,对新增建设用地占用耕地规模实行总量控制[11]。然而近年来上海市建设用地面积却保持增长趋势,至2014年底时现状建设用地规模已超过3100km2,占全市陆域面积的约45%,在增长趋势和比例上都超过了许多国际大都市。与此同时耕地面积不断下降,2012年耕地总面积为19.9万公顷。根据《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》以及《上海市土地利用总体规划(2006-2020年)》的调控,2010年上海市耕地保有量应为25.8万公顷(图2实线),至2020年保持在24.93万公顷以上。绿地面积则保持平稳增长,但人均绿地面积仍未达到国际大都市的水平。以上表明,上海市现状建设用地规模已接近资源极限,同时生态用地较少,耕地保有量倒挂较为严重,土地资源紧约束日趋明显,使得生态文明建设面临着巨大挑战。

图1  上海市耕地与绿地面积变化

2.2 产业用地比重偏大,低效产业用地较多

2014年上海市产业用地(即工业用地、仓储用地)占建设用地31%左右,用地比重偏大,数倍于国际代表性城市。在产业用地当中有相当一部分是低效产业用地。从产出上看,2014年度上海市建设用地地均GDP约为7.6亿元/km2,与国际大都市相比仍有较大差距,其中低效产业用地的比重接近上海总产业用地的四分之一,而其工业总产值占比却不足10%。低效产业用地多位于郊区,且分布零散,集聚程度远低于中心城区。以奉贤区(上海市郊区之一)为例,该区2013年工业园区平均容积率为0.45,产业区块单位产出为201万元/亩,远低于当年全上海工业园区平均容积率0.65和产业区块单位产出340万元/亩的水平[22]。要推进上海市的生态文明建设,需要减少低效产业用地的比重,优化产业用地空间格局。

图2  上海市产业用地空间分布(2010)[23]

2.3 部分用地污染严重 

目前上海市低效产业用地所承载的企业多为竞争力相对低下、产出效率偏低、能耗偏高、污染较为严重的小型工厂或集体与私营企业。随着时代变迁和产业升级,这些企业大多已不适应经济新形势,企业竞争力相对不足,能耗、污染、安全等问题比较突出。部分低效用地的污染严重,对周围生态的破坏日趋明显。低效工业用地的广泛存在已成为上海市建设生态文明的桎梏,如何以有限的土地产出最大的综合效益已是上海市现阶段土地利用所面临的一个紧迫课题。

综上所述,上海市建设用地面临着比较严峻的形势,存在亟待解决的问题。但直到建设用地减量化政策出台前,上海市应对建设用地问题的相关配套政策有限,也缺乏可供借鉴的经验模式,问题没有得到很好的解决。为此,上海市展开了以建设用地减量化实现土地节约集约利用、构建城市生态文明的探索与实践。

3  上海建设用地减量化的探索与实践

3.1 减量化政策配置

从实践上看,上海市建设用地减量化工作启动于2013年底。从政策颁布的时间点上看,则减量化可被认为始于2014年2月上海市人民政府印发的《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》(沪府发[2014]14号)。该意见提出了上海市土地利用“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的基本要求,是上海市在政策层面上关于建设用地减量化的一块里程碑。此后与建设用地减量化具体实施有关的政策相继出台并日臻完善(表1),减量化工作逐步深化。

表1  上海市建设用地减量化的相关政策(2014.2-至今)

层级

文件名称

日期

主要目标/总体要求/意图

备注

指导性

《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》(沪府发[2014]14号)

2014.2

总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高,严控建设用地规模,逐年减少新增建设用地,大力促进存量建设用地盘活利用

首次在政策层面上提出了建设用地减量化的要求,强调存量盘活

实践性

《关于开展2015年度“198”区域减量化实施计划编制工作的通知》

2014.11

1、确定“198”区域是上海推进减量化工作的重点区域

22015-2017年“198”区域减量化总目标为20km2

3、编制减量化年度实施计划

减量化政策逐步完善

《关于本市推进实施“198”区域减量化的指导意见》

2014.12

1、至2020年“198”区域减量40-50 km2;明确减量化工作重点与推进计划

2、大力推进土地连片整治,实施建设用地增减挂钩

减量化政策逐步深化

配套

《“198“区域减量化市级资金补助实施意见》

2015.3

详细规定减量化工作的资金安排与使用、监管

 

通过制定一系列减量化政策,减量从总体目标到操作要求上都具有了政策依据。减量化政策的主要作用有三:(1)确立了上海市建设用地的减量化、集约化发展方向;(2)明确了减量化的重点区域和工作目标;(3)通过政策的完善和细化,为减量化工作的全面推开铺平了道路。

3.2减量化主要目标

上海的建设用地减量化具有丰富的生态文明意涵,它并非“简单粗暴”式的数量消减,而是以“减低效用地、增高效空间;减污染排放、增环境改善;减安全隐患、增区域稳定;减低质资产、增优质资产”为核心理念,体现的是内涵增长、精明增长。事实上,国家提出加快推进生态文明建设的要求后,以此为契机,上海短时间内确立了到2020年建设用地规模“负增长”的土地利用总体目标,同时严格耕地保护制度和节约集约用地制度,为上海市转变土地利用模式、倒逼城市发展转型指明了方向。在此基础上进行的建设用地减量化,其目标主要集中在优化国土空间、提高资源利用效率、改善生态环境、优化产业结构四方面。

3.2.1优化国土空间

建设生态文明在优化国土空间方面要求加快推进国土综合整治、从严供给城市建设用地、保护自然景观、支持农村环境集中连片整治[11]。减量化在优化国土空间方面的目标主要是:(1)重点调减“198”区域低效建设用地。“198”区域工业用地是减量化重点,通过制定“198”区域减量化三年行动计划,在统筹平衡后将任务分解到区县和年度;(2)促进节约集约用地。通过集中建设区外建设用地减少(拆旧地块)与集中建设区内建设用地增减(建新地块)增减挂钩,结合土地整理复垦,促进节约集约用地;(3)有效增加耕地面积。减量化所实施的土地整治与周边农地整治相结合,实行整体连片整治,有效增加耕地面积,促进耕地集中连片,提升耕地质量,改善区域整体生态环境;(4)保护乡村生态环境。编制郊野单元(公园)规划,综合部署和具体安排集中建设区外郊野地区的用地规模和结构,以此统筹农村地区土地利用和空间布局,保护自然景观和乡村生态。

3.2.2提高资源利用效率

生态文明建设在提高资源利用效率方面要求做到合理设定资源消耗“天花板”、推进节能减排,发展循环经济、严格土地用途管制[11]。减量化的具体在提高资源利用效率方面的主要目标是:(1)调减规划建设用地规模。将全上海规划建设用地总规模由原3226km2调减至3185km2,对比现状建设用地,增量空间已不足100km2,通过设置用地极限来加大土地节约集约利用的约束力;(2)降低低效用地比重。减量化主要淘汰复垦有污染、高能耗、低效益的工业用地,盘活存量用地,减少低端产业的用地比例;(3)严格土地用途管制。减量化实行严格的地块锁定与核查制度,将锁定地块在减量化行动计划中加以明确,在土地整治完成后进行严格验收。

3.2.3改善生态环境

建设生态文明要求强化农田生态保护和全面推进污染防治[11]。减量化实践依托土地平台,对改善生态环境的主要目标有两点:(1)保护生态薄弱地区。在“198”区域作为减量化重点的基础上,优先考虑“198”区域内的基本农田保护区、水源保护区、薄弱村集中地区、生态网络空间及郊野公园等区域;(2)保护城乡环境。加大环保政策支持力度,结合环境执法和排污权转移等政策,促进污染减排和减量化工作的双重增效,对列入上海市《规划工业区块外重点工业企业支持目录》的企业则实施技术改造。

3.2.4优化产业结构

建设生态文明要求各地区构建科技含量高、资源消耗低、环境污染少的产业结构,加快淘汰落后产能,同时发展有机农业、生态农业[11]。减量化对于调整产业结构,促进经济社会转型发展的目标包括:(1)发展“四新”经济。工业项目调整、环境综合治理与建设用地减量化同步推进,发展以新产业、新业态、新技术、新模式为主的“四新经济”;(2)淘汰落后产能。对限制类、淘汰类装置及生产单位能耗超标产品的装置所用电量实行差别化电价,提高低效企业的用地成本,初步淘汰落后产能;(3)实现乡村复兴。减量化后的土地按照“宜农则农,宜林则林”的原则,恢复生态功能,改善农村环境质量,实现乡村复兴。

从总体上看,生态文明下的上海市建设用地减量化整体目标可被概括为:以土地整治为实施平台,以城乡建设用地增减挂钩为核心,以郊野单元规划为载体,结合规划、环境治理、产业结构调整等政策,推进上海市土地节约集约利用,改变传统用地扩张式的发展模式,以此破解资源紧约束,助力上海市的生态文明和宜居城市建设。

3.3 减量化主要做法

3.3.1 主要手段

上海推进建设用地减量化的主要手段是实施建设用地增减挂钩。目前国家建设用地增减挂钩的主要内涵是:拆旧地块和建新地块共同组成建新拆旧项目区,通过建新拆旧和土地整理复垦等措施,在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上,实现增加耕地有效面积、节约集约用地等目标,通过下达增减挂钩周转指标,专项用于项目区内建新地块的面积规模控制,并在规定时间内用拆旧地块复垦出来的耕地面积归还,免缴建新地块的新增费和开垦费(《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》(国土资发[2008]138号))。一言以蔽之,即“边拆边建,拆建一体式监管,封闭运行”。减量化中的增减挂钩在国家增减挂钩政策的基础上进行了一些创新:从新增建设用地计划指标中单列一块,专项用于支持建设用地减量化所对应的挂钩建新工作,鼓励先拆后建,落实以垦定用,复垦完成后可获得等量新增建设用地计划指标,用于挂钩建新地块的农用地转用审批,建新地块的新增费和开垦费免缴,即“先拆后建,拆建适度分离,灵活调控进度”。

对于急需落地的项目,则建立减量化项目新增建设用地计划指标周转措施,区县根据减量化任务的落实情况,如签约立项、拆平复垦等来申请计划指标周转规模,由市级规土部门审核后下达,以办理继续项目的农用地转用,开垦费和新增费按通常标准缴纳,在减量化项目复垦验收后,所下达的新增建设用地计划量相应扣减周转规模。

通过实施建设用地增减挂钩,减量化腾挪出了土地指标,这些指标可用于符合规划要求的地区,降低低效污染企业用地规模,增加郊野地带生态用地总量,实现城乡发展多重效益的统筹兼顾。

3.3.2 实施载体

郊野单元规划和郊野公园建设是上海减量化中的实施载体,也是一项重要的创新性举措。郊野单元规划是对集中建设区外郊野地区的用地规模和结构布局、生态建设和环境保护等所作的综合部署和具体安排,是上海落实减量化任务的实施规划。郊野单元规划按照“建设用地总量不增加、耕地总量不减少、质量不降低”的原则[24],以郊野单元为基本单位来编制,基本上以镇域为一个基本单元。而郊野公园通俗地说,即是郊野单元中规模较大、自然条件较好、交通便利的休闲空间[25],它不同于传统意义上的城市公园,而是一种开放型空间,更加强调生态人文元素。

郊野单元规划在上海市的规划体系中的层级接近于中心城区单元规划或新市镇总体规划,通过划分郊野单元形成“控规单元+郊野单元”的网格化规划,实现上海规划全覆盖。郊野单元规划以“减量化”为主题词,以建设用地增减挂钩为核心,是推进农村地区现状低效建设用地减量化的主要规划方式,也是减量化工作年度实施计划的编制依据之一。而郊野公园规划则是减量化的重要载体,其本身不仅是减量化的重点区域,而且是上海市推进生态文明建设的重大项目。郊野公园以农用地整治、建设用地整治和专项规划整合为核心,建设用地整治要求重点减量有污染、高能耗、低效利用的工业用地(原则上应包括郊野公园规划内的所有建设用地),这些都是减量化的主要对象。通过郊野单元规划和郊野公园建设,减量化得以整合规土、产业、林业、农业等多种涉农资源,进一步激发郊野地区的内生动力。

3.3.3 保障机制

    集体经济组织长效增收和“引逼结合”是上海建设用地减量化的主要保障方式。

3.3.3.1 长效增收机制

减量化的重要理念之一是通过土地的节约集约利用实现劣质资产盘活置换为优质资产、低效物业盘活置换为高效物业,按照城市反哺农村和新型城镇化的要求,以低效建设用地减量化为目的,以增减挂钩政策为主要手段,建立集体经济组织和农民的长效增收机制,实现减量化的“有机造血”,具体操作上有四种方式:(1)将建新地块的土地出让收益全部或部分反哺拆旧地块;(2)对减量化复垦形成的补充耕地指标在满足安置需求后的节余指标,区县可有偿收购;(3)在农民集中居住区规划一定比例的商业配套用房,由集体经济组织进行经营管理;(4)建新地块带条件出让,提供减量化置换物业,由区政府明确由实施减量化的镇集体经济组织以成本价购买。

图3 长效增收机制“造血地块”示意图

3.3.3.2 “引逼结合”机制

减量化的“引逼结合”是将减量化工作与产业解雇调整、拆违整治、生态环境整治等工作密切相连,通过发改委、财政、规土、经委、环保、消防、安全、能源等多部门联动形成引逼合力。在“引”方面的做法主要是:(1)给予“198”区域减量化复垦项目市级专项资金支持,增加区县减量化的动力;(2)在集中建设区外实现工业用地减量化的区县和镇乡可获得减量化面积三分之一的规划空间奖励;(3)有条件的乡镇可为搬迁企业寻找新的安置地块。在“逼”方面的做法主要是:(1)将工业项目调整与减量化工作同步推进,形成一定的搬迁压力;(2)结合环境执法和排污权转移政策以及安全、消防等方面的执法检查,对产能低下、污染严重、存在安全隐患的企业采取关停并转等措施;(3)对限制类、淘汰类装置及生产单位能耗超标产品的装置所用电量实施差别化电价,提高用地成本。

3.4 减量化实践进展

3.4.1 整体进度

经过一年多的实践探索,上海市建设用地减量化工作已显现出初步成效。2014年,上海市共落实198区域减量化地块6.89km2,预计到2015年底基本上完成其复垦验收。2015年全年上海市的“198”区域减量化目标任务为7km2,至2015年8月已立项地块共计6.01km2,占全年减量化计划的85.86%。

3.4.2郊野公园建设

上海市根据《上海市郊野公园布局选址和试点基地概念规划》在郊区选址总面积约400km2的21个郊野公园,并确立了第一批试点的5个郊野公园[24]。首批7座风格各异、总面积约130km2的郊野公园将于2年内陆续开放,期中一期总面积约50km2,共涉及减量化搬迁的企业516家。以“农”为特色的金山区廊下郊野公园一期将率先于2015年10月开园,开园后将增加金山区的城市休闲空间,提升区域整体生态质量。

 

图4  第一批试点的5个郊野公园  图5金山区廊下郊野单元(公园)规划(2014-2020)[26]

3.4.3 典型乡镇

    华新镇位于上海市青浦区,镇域总面积47.6km2,“198”建设用地总面积约为5.03km2,根据总规和郊野单元规划确定可实施减量化面积约4km2,共涉及从事木制品、小五金、塑料、家具等“三高一低”制造加工企业约1500家,在2014年上海市镇乡落实“198”减量化工作中排名第四。2015年华新镇减量化目标为0.35km2,奋斗目标0.47km2,至2015年7月已锁定企业208家,面积0.55km2,已完成签约面积0.34km2

图6  建设用地减量化前后的乡镇面貌对比

4  减量化的难点与对策思考

尽管上海市建设用地减量化的探索与实践已有一年多,但在减量化的推进过程中仍存在一些难点。一是各区县的减量化积极性差异较大,区县工作进展不平衡。2014年全上海虽然在市级层面上基本落实了当年减量化的目标,但从区县层面上来看差距则较大,部分区县观望时间较长,实施进度缓慢,排名第一的区县与排名最后的区县在减量化的落实比例上相差数倍之多。二是乡镇层面的减量化推进面临着来自村集体经济组织的一定压力,尽管“198”区域内的工业企业产能相对低下,但在一段时间内仍然给镇村集体经济组织带来了一定收益,镇村集体存在着一定程度的地租依赖和旧发展思维导致的逻辑惯性,减量化势必要经历一个磨合阶段,从目前来看完全磨合尚需时日。三是“198”区域内的部分企业尤其是国有企业,在短期内难以配合减量化的实施,从2014年的工作情况来看,国企对减量化的实施兴趣较低。此外部分“三高一低”企业从其自身角度出发不愿意搬迁,也是减量化的难题。

针对仍然存在的问题,上海市建设用地减量化的下一步可采取以下几点措施措施:一是加大减量化政策的宣传力度,提高区县、乡镇对减量化更深层次的认识,对集体经济组织和农民群体普及减量化长效增收机制的真正内涵,促进上海乡村地区形成可持续发展的理念;二是随着减量化的逐步推进,执法部门联合执法的力度与频率要不断提升,对“198”区域的综合执法和业态管理要成为减量化中的新常态,以此巩固和维护减量化的成果,保障生态文明建设;三是进一步加强减量化项目立项、实施、验收的全程监督指导工作,同时加强与国有企业、不愿搬迁企业的沟通,争取得到这些企业的理解和支持,尽可能减少来自企业的阻力;四是建立动态化的减量化巡查与动态监测机制,将减量化的实施计划、实施进度、实施成效等纳入信息系统当中,实现减量化的信息化、数据化和可视化。随着生态文明建设的不断深化和上海市城市转型发展的不断推进,建设用地减量化在未来必将愈发凸显其经济、社会和生态价值。

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