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建立城乡统一建设用地市场的基本构想和政策建议

发布时间:2014-12-02 16:23文章来源:bet9官网 打印

孙亚:建立城乡统一建设用地市场的基本构想和政策建议 

发言内容:  

    一、现行建设用地市场发挥了历史作用。一是实行土地用途管制制度,有效保护了耕地,特别是基本农田,保护了粮食安全和生态安全。二是实行土地征收制度,很大程度上提高了建设用地取得效率,支撑了城乡建设快速发展用地需求。三是实行土地有偿使用制度,最大程度显化土地价值,积累了城乡发展建设资金,为工业化、城镇化迅速发展提供了有力保障。四是通过市场价格机制和竞争机制促进土地资源的优化配置与合理利用,倒逼土地集约节约利用,以较少的资源消耗支撑较大规模和较高质量的经济发展。   

  二、现行建设用地市场的存在一系列缺陷和问题。一是土地制度二元分割,城乡建设用地市场不统一;二是土地市场化水平较低,市场决定性作用发挥不明显;三是土地财政依赖较强,城市建设财力不可持续;四是土地增值收益分配不合理,被征地农民权益维护不充分。

  三、建立城乡统一建设用地市场的基本构想。

  总体思路是,坚持土地社会主义公有制方向,以用途管制为前提,以夯实权能为基础,以改革征地制度为关键,以集体经营性建设用地入市为突破,构建“两种产权、一个市场、同权同价、统一管理”的城乡统一建设用地市场,实行统一产权登记、统一用途管制、统一交易平台、统一交易规则、统一地价评估、统一税费管理,实现土地要素平等、自由流通,更好地发挥市场在土地资源配置中的决定性作用。一方面,改革现有征地制度,逐步缩小征地范围,重点提高征地补偿标准,探索多元安置渠道和机制,农民和农村分享更多土地增值收益;另一方面,稳妥推进集体经营性建设用地入市,科学确定入市规模,打破地方政府对建设用地市场的垄断,逐步形成“公益性征地+集体经营性建设用地入市”的建设用地保障体系。

  当前几种探索模式:

  一是转权入市模式。先将集体土地征收为国有,转变所有权性质后再进入市场交易。目前集体经营性建设用地入市改革尚处于探索阶段,需要继续沿用原有征地模式,重点提高补偿标准,农民合理分享土地增值收益,完善多元安置渠道和机制,缓解征地矛盾。

  二是保权入市模式。 在符合规划和用途管制的前提下,集体经营性建设用地可以不经过征收程序,继续保留集体所有权不变进入市场交易,与国有土地同权同价。

  三是置换入市模式。在建设用地规模不增加、布局更优化,耕地数量不减少、质量有提高的前提下,以指标的形式将位置固定的土地资源剥离出来,通过建设用地空间置换,显化集体土地价值,城市获得建设用地指标,农村获得发展资金,实现存量集体经营性建设用地异地入市。

  四、建立城乡统一建设用地市场的政策建议

  (一)完善规划计划管控,优化建设用地空间布局。一是推进全域规划,探索“多规融合”。明确以土地利用总体规划为底盘,完善城乡建设、产业发展等规划编制。国有土地和集体土地统一纳入总体规划和年度计划管理,强化土地用途管制。二是推进全域城乡建设用地增减挂钩,优化国土空间布局。开展全域城乡建设用地增减挂钩试点,通过城乡建设用地置换,实现建设用地总量平衡。三是建立指标交易制度。允许城乡建设用地增减挂钩指标、耕地占补平衡指标在市(州)范围内有偿交易和自由流通。

  (二)推进征地制度改革,维护农民合法权益。一是采取“清单列举+程序认定”的方式,逐步缩小征地范围。建立公益性征地市场,明确属于公共利益的建设项目列入《国家征地目录》,其他建设项目采取听证方式进行认定,逐步缩小征地范围。二是采取“公平价格+社会保障”的方式,确定征地补偿标准。建立兼顾农业价值、失业保障价值和增值收益的市场化征地补偿机制,实行补偿标准与基准地价联动。三是采取“直接补偿+间接补助”的方式,建立多元补偿安置机制。 全面实行留地留业安置,按征地面积10%—15%的比例确定留地安置规模。探索调地安置、就业培训等多元复合安置途径,保障农民长远生计。

  (三)扩大土地有偿使用范围,提高土地市场化配置水平。一是扩大土地有偿使用范围。逐步对经营性基础设施、公共管理与公共服务等用地实行有偿使用,提高土地市场化配置水平。 二是灵活确定工业用地使用年限。根据产业生命周期,弹性确定工业用地出让年限,探索短期出让、先租后让、标准厂房出租等方法。三是推进建设用地使用权出让进入公共资源交易市场。

  (四)推进集体经营性建设用地入市,补齐农村市场短板。一是设立“集体经营性建设用地入市指标”。专项用于新增集体经营性建设用地入市,合理控制集体经营性建设用地入市规模。二是完善集体经营性建设用地入市配套政策。加快推进集体建设用地确权登记,明晰土地产权。将集体经营性建设用地并入国有建设用地交易市场统一交易,统一管理,制定基准地价和出让最低价标准。三是科学分配土地增值收益。探索土地增值收益弹性分配比例,商业类项目适度向政府倾斜,工业类项目更多向农村集体倾斜。

  (五)探索农村宅基地有偿退出,增加农民财产性收入。一是完善农村宅基地确权登记。对农村宅基地及地上建筑物使用权进行登记,明确产权主体,为农民宅基地和住房抵押、转让创造条件。二是探索农村宅基地有偿流转。对农民闲置宅基地和空闲住房,统一进入农村产权交易所或土地交易中心进行流转,转让范围适度扩大至乡镇范围。三是探索宅基地有偿退出机制。利用城乡建设用地增减挂钩、国土综合整治等平台对宅基地统一复垦整理,引导农村宅基地有序退出。对农民自愿退出宅基地或自行将宅基地复垦成耕地的,地方政府可从耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费等收益中给予资金补助。

  发言人简介:孙亚,男,汉族,1956年3月出生,河南罗山人。1976年1月参加工作,1983年11月加入中国共产党,研究生学历,管理学博士,注册税务师,高级经济师。现任湖北省国土资源厅党组书记、厅长。

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