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2012年

“同地同权同责”促农村集体建设用地流转

发布时间:2013-07-16 11:21文章来源:bet9官网中国土地公司 打印

  ——吴建瓴(成都大学城乡协调发展研究中心研究员)

  

  建设用地直接入市流转被许多专家学者认为是保护农民集体利益的有效方式,这使得关于此问题的讨论常常流于道德层面,无助于我们认清“同地不同权、同地不同价”现象的本质。

  涉及建设用地直接流转的农户和集体都非常赞成集体建设用地自主流转,原因在于建设用地直接流转的价值远高于现行征地补偿,这是一个简单的利益权衡。而问题的实质是政府的独家购地、规划、投资后卖地,土地总价要承担所有的规划建设成本;集体建设用地自主开发直接流转则无需承担这一成本责任。现实中已发生的集体建设用地流转,都是出于基础设施较好,区位优势已经显现的区域。这实际上是搭了政府规划投资建设的便车。这与政府经营土地过程中通过规划建设、公共配套、产业招商后拿出部分土地(多少取决于出地率)用于商业性招拍挂获得投资补偿,成本方面有天壤之别。

  一般说来,我国的土地价值主要取决于三方面内容:第一,区位。这包含已经具备的资源禀赋、基础设施条件等等,基本等同于农业用途土地肥沃程度等因素决定的级差地租一;第二,进一步规划、投资、建设、公共资源配套后形成的土地增值,这基本等同于农业用途土地连续追加投资后形成的土地增值,即级差地租二;第三,我国严格的土地用途管制所形成的土地用途属性价值,如建设用地指标的转让价值。有学者称之为用途级差,实际上是一种与当年外汇额度类似的政策属性。如果没有用途管制,就没有这一价值的存在。

  在目前的城镇化、工业化进程中,土地增值主要由上述第二部分的公共资源投入形成。出让土地的价值中应当必须体现这一部分成本。政府的独家土地垄断经营权,可以保证这一部分投入的回收;而现实中的城市规划区内的集体建设用地流转则因不用承担这部分责任而受到农民集体的欢迎。这实际上是一种公共利益的定向输送,显然不符合公平原则。另一方面,公共资源投入如果无法得到足够补偿,政府将无力进行规划、建设、配套,搭便车的集体建设用地流转也将无法广泛地发生,或者说不可持续。所以,集体建设用地入市流转必须要解决好承担基础设施投入等公共责任,才能顺利地推开。这一前提条件与集体建设用地该不该流转的道德讨论没有关系。

  集体建设用地流转的好处在于探索地方政府能否摆脱靠经营土地收入搞建设的唯一途径。但在城市规划区内实施,将与政府独家土地经营权形成正面冲突,人为造成社会危机。所以,关于集体建设用地入市流转的改革,应在现有城市规划区外进行充分试点,在“同责”的基础上完成“同地同权”的一整套制度建设,才可与政府经营土地模式并存。

  

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