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完善土地管理制度

耕地保护制度的重构应从现行制度出发

发布时间:2013-07-10 14:54文章来源:bet9官网中国土地公司 打印

南京师范大学地理科学学院 张荣天 张小林

  耕地资源保护是一项极为复杂的系统工程,既要为城市化发展提供大量的后备土地资源,又要保障区域的粮食安全,因此需要统筹兼顾各方面、合理分配各方利益的法律与法规来规范耕地保护,单独完善耕地保护的某一个制度并不能解决目前耕地保护之中存在的所有问题。因此,“十二五”期间江苏省耕地保护制度重构应从各种制度自身的角度出发,不断完善耕地总量动态平衡制度、基本农田保护制度、土地征收补偿制度三个方面,从而为“十二五”期间江苏省耕地保护奠定良好的制度基础,保障全省耕地资源得到有效保护。

  一、完善耕地总量动态平衡制度

  1、健全耕地质量平衡考核办法。耕地总量动态平衡制度,从理论上说,不仅是耕地数量的平衡,而且还包括耕地质量、产出能力及耕地生态平衡等综合指标的平衡。目前耕地的总量平衡侧重于数量的平衡,而对质量的平衡欠缺。在现有条件下,实行耕地质量考核的条件基本具备,可以尝试建立异地互查制度,具体方法是由同一级别的行政区域不相邻的各级国土资源管理部门相互检查,检查结果于当年年底前,在省级国土资源管理部门将本行政区域内各市、县国土资源管理部门上报的考核情况进行汇总,直接上报给国土资源部,由其一一比对进行核查。对于上报结果与检查结果不符的市、县,经查属实,应提出通报,处理相关的责任人,并责令其研究改进措施,并向国土资源部提交书面报告,这种严格的考核制度既可以避免自我监督的缺陷,更能有力地保护有限的耕地资源。

  2、严格控制耕地转为建设用地的门槛。严格提高建设用地占用耕地的门槛,不断加强土地的计划管理,严格控制建设占用耕地的数量和速度,严格控制农用地转用审批,对事关国计民生的重大工程必须占用耕地的要尽量控制少占用耕地。与此同时,目前省内城市内部存量用地利用率普遍较低,存在较多的低效利用土地,这是城市建设用地占用耕地造成耕地数量迅速减少的另外一个非常重要的因素,盘活江苏全省各个地级市的城市内部存量低效利用的土地资源,充分挖掘城市内部的低效用地,可以有效减少城市建设占用耕地资源。

  3、建立区域耕地总量动态平衡制度。建立耕地总量动态平衡制度的根本目的是为了落实全省的耕地保护目标,所以实现耕地总量动态平衡也不应局限于各个地级市内部,而应在全省这一大区域层面内实现,这主要是由江苏省自身存在三大地区(苏南、苏中、苏北),并且他们之间经济发展存在较大差异的基本省情决定的。江苏省于21世纪初就开始尝试建立省域范围内的“异地指标调剂”制度,通过区域之间的相互交流,在全省范围内建立了一套资源调控机制,充分利用省域内不同地区的资金和资源优势,实现了耕地的异地开发和补充,在一定程度上解决了“吃饭”与“发展”的矛盾,逐步达到全省各区域间的调节与平衡,在满足不同地区经济社会发展需要的同时,也保证了耕地总量的动态平衡,真正地实现资源共享、利益互补、共同发展。“十二五”期间继续推行省域范围内的“异地指标调剂”制度,并结合实际情况,深入探索更多适合江苏省情的政策与制度,以确保耕地保护总量实现平衡。

  二、健全基本农田保护制度

  1、完善基本农田保护法律与法规。制定基本农田保护监督检查制度,规定监督检查的方法与时间、监查组的组成与责任、监查具体内容与处理问题的标准;制定基本农田调整可行性论证的规范制度,规定论证专家组成员的资质、调查论证的内容、各类定性标准等;落实基本农田保护的公示制度,不断健全社会监督体系;完善基本农田保护管理的差错责任追究制度,并将其作为政府政绩考核的一项重要内容,实行政府主要领导人任期内基本农田保护工作不到位的“一票否决制”,并将基本农田保护的数量指标、质量指标以及生态环境指标列入考核指标体系;不断完善基本农田易地补充、易地代保的制度。

  2、实施基本农田保护经济补偿机制。基本农田具有明显的外部效应,耕地的所有者和使用者因耕地被划定为基本农田而带来的效益被社会其他成员分享。因此,要体现基本农田保护的公平性,就应该通过社会的补偿,来分摊基本农田保护成本。目前,基本农田保护经济补偿制度是保护基本农田较为有效的制度,在其他国家与地区都普遍实行。建立基本农田专项补贴资金,通过政府的财政转移支付,对重点基本农田保护区实施经济补偿。确定农民、村集体和地方政府为基本农田保护的被补偿主体;制定科学的补偿标准与方式;实行基本农田保护跨区域补偿机制,从区域层面解决基本农田保护的责任。

  三、完善农用地征收补偿制度

  1、明确农用地征收范围,完善补偿标准。农用地征收必须以公共利益为前提,尽量避免侵害农民的合法权益。参照国际上有关国家征地法的规定,对“公共利益”的范围作出明确的限定:第一,国防和军事用地;第二,国家政府机关及科、教、文、卫、体等公益性事业单位建设;第三,能源、交通、水利、供电、供暖等公用事业和其它市政建设;第四,环境保护事业,包括森林保护、文化古迹及风景名胜区的保护、自然资源的保护等;第五,社会保障事业,包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等;第六,其它具有受益主体不特定、受益持久且不排他的公益事业。通过严格界定征地范围,可以有效控制大量耕地向建设用地的流转,同时也可以提高存量土地资源的集约利用水平。

  要按照被征农用地改变后的用途的市场价格给予公平合理的补偿。首先,建立专业的土地评估制度,建立一套健全完备的土地评估方法,以便在土地征收时委托具有丰富土地专业知识和经验的土地评估师,运用科学的方法进行勘察评估,以确定被征收农用地的客观正常交易价格,使被征收者能接受;其次,拓宽土地补偿范围,充分保护土地他项权利人的权益,最大范围地对被征收土地者及相关权利人予以公平合理的补偿。

  2、建立完善的补偿安置和社会保障制度。土地是农民安身立命之本,土地对于农民而言具有三重功能:所有权功能、就业和发展功能及其保障功能。目前省内各个地区基本上以货币补偿为征地补偿安置主要方式,这种安置方式不利于保障农民的长远生计。尝试建立农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置、异地移民安置等不同的安置方式,对于青壮年劳动力可以考虑采用一次性货币补偿方式,并对其进行必要充分的就业技能培训,或适用留地安置方式,即在被征地范围内,留出一定面积的安置用地,作为村集体固定资产,用于发展第三产业,安置失地农民;对于老年人等半劳动力和无劳动力人员,可以实现土地换社保,尽快把失地农民纳入城镇社会保障体系,实现与城镇社保的对接。不断建立征地补偿的有效监督机制和完善救济制度;建立失地农民养老、医疗保险、教育培训和再就业创新机制等社会保障制度,从根本上解决征地农民的生存之困,为“十二五”期间更为深入地推进“万顷良田”工程提供良好的保障,从保护全省优质耕地资源。

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