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完善土地管理制度

改革土地税费制度 严格保护耕地

发布时间:2013-07-10 14:53文章来源:bet9官网中国土地公司 打印

江苏省南通市土地储备中心 许映斌 张竹华

  一、我国土地税费制度在耕地保护方面存在的问题

  目前违法用地仍屡禁不止,耕地保护形势不容乐观,另一方面土地粗放利用甚至闲置的现象大量存在。土地税费设置不合理,调控和引导功能弱化,是其中的主要原因之一。

  (一)农用地转用环节税费负担过重,是地方政府违法用地的重要根源

  根据现行的土地税费政策,农用地转用环节的税费有耕地占用税、耕地开垦费和新增建设用地土地有偿使用费,除此以外还要承担越来越高的征地补偿费、拆迁补偿费。无论从税费的种类还是金额上看,都是农转用环节负担过高。农转用环节的税费过重,加上审批环节多、周期长,成为地方政府违法用地的重要原因。一是造成了地方政府和企业为了逃避税费采用“以租代征”、“未批先用”等违法手段大量占用耕地的现象,加剧了土地违法;二是造成地方政府采取“先收后返”、随意减免税费等方式违反国家财经纪律,低价出让土地,以获得招商引资中土地成本的价格优势,低成本难以促使企业节约和集约用地,客观上加大了土地需求,甚至形成恶意屯地;三是造成同行业企业在不同成本的基础上竞争,竞相争取低价拿地,多拿地意味着可以争取更多的银行贷款,更加加剧了土地需求,进一步推动了政府违法用地现象的发生。

  (二)低价出让土地现象仍大量存在,土地价值未得到充分体现

  近年来,地方政府为争夺投资,竞相压低地价,再加上出让设置条件多,限制了很多企业参与竞争,导致工业用地出让招拍挂流于形式。最低出让价格成了地方低价出让工业用地的依据,而实际上,在征地成本和拆迁补偿标准日益提高的形势下,最低保护价格远低于土地前期开发成本,亏本出让,国有土地资产大量流失。商住用地出让也存在设置条件、返还出让金的现象,不能形成开发商之间的公平竞争。这种低价出让土地现象的存在,导致工业用地需求扩张,土地资产价值没能得到充分体现,节约集约用地成为一纸空谈。

  (三)保有和转让环节税费负担过轻,滋长圈地囤地

  在土地保有环节,土地税费有城镇土地使用税和土地闲置费。目前城镇土地使用税最低标准每平方米每年只收0.6元,其调节功能大大弱化。由于土地闲置界定难等原因,土地闲置费征收很少。土地转让环节,虽然有营业税和土地增值税两项,但可采取转让企业股权而不办理土地转让的方式予以避让,被拆迁的又因拆迁补偿款不需纳税而逃避。由于土地保有和转让环节税费负担过轻,对经营性用地而言,开发商拿地不开发或者缓慢开发、围而不建,坐享政府投资基础设施带来的级差收益,造成国有土地增值收益的大量流失;对工业用地而言,低价取得土地使用权的受让者,不仅得到了必要的生产场所,也得到了长期而稳定的融资平台,还可以将土地高价转让,巨大的利益诱惑使其萌发更强烈的圈地囤地冲动,造成土地资源的大量浪费。

  (四)税费缴纳主体不清,征收不到位,税费调节功能丧失

  现行土地管理体制中,农转用环节所有的税费全部由地方政府承担,种类多、金额大。用地企业只需缴纳土地出让价款就可获得国有土地使用权,而工业用地虽然实行“招拍挂”,但因地方政府的“补贴”、“返还”等原因一般无法真正形成竞争。农转用环节的税费只能调节地方政府,加大地方政府取得土地成本,无法调节用地企业的用地成本,无法促进企业节约集约用地。目前新增建设用地有偿使用费由省市国土部门在批地环节征收,耕地占用税由市、县财政部门或地税部门征收,不利于税费征收到位,不利于调控目标的实现。土地税费征收标准提高后,地方减、免、缓的动力更大。

  (五)税费设置重叠,税费收入难以按政策要求使用

  在土地税费中,一些税费收入的取得和投向趋同,如耕地占用税、新增建设用地土地有偿使用费和从土地出让收入提取的农业土地开发资金,其收入来源都是土地开发成本或土地出让收入,其支出也都是用于农业土地开发,用途基本相同。多个环节重复征收,加大了工作量和征收的难度。大中城市用地多,土地级别高,土地出让收入量大,但其农业用地面积又相对较小,税费收入难以完全按政策要求用于农业土地开发,造成大量资金挪作他用。

  二、基于严格耕地保护的土地税费制度改革建议

  (一)充分体现政府统一征地的特点,削减农用地转用环节的税费

  《土地管理法》规定实行政府统一征地制度,建议削减农用地转用环节的税费,取消或削减新增建设用地土地有偿使用费和耕地占用税,地方政府只承担耕地开垦费和征地拆迁补偿费等农用地转用的成本性费用。在减少土地征收环节税费的同时,建立以社会保障制度为主体、多种方式并存的征地补偿的制度。进一步完善政府统一征地制度,严禁用地单位自行补偿失地农民的做法,健全政府统一补偿和预收补偿资金制度,积极探索参股、留地安置等补偿方式。

  (二)大幅提高土地使用成本,从保有环节抑制用地需求

  目前我国土地保有环节的税收仅有城镇土地使用税,亟待建立比较完善的房地产税收体系。在房产税未全面实施前,应完善城镇土地使用税税制,适当扩大征收范围和提高征收标准。提高城镇、工矿用地的征收标准,对别墅类、高档公寓用地实行最高限额征收。征收标准要根据容积率适当调整,对容积率低的适当上浮。对闲置土地加倍收取城镇土地使用税。严格界定闲置土地,在适当的时机也可将土地闲置费升格为土地闲置税,以高税负增加囤地成本。

  (三)提高土地交易成本,抑制投机性土地需求

  土地转让能获得超额利润是疯狂圈地的重要原因。目前土地转让环节税费主要有营业税和土地增值税,但由于征管难度大、力量有限,各相关部门之间又未能有效联动,征收情况不理想。建议建立税务部门和房管部门、国土部门联动征缴机制,无缝对接,高效运转,有效解决征管过程中遇到的问题,从而实现土地税费的有效征缴。全面征收土地增值税并适当提高税率,可以将不同时期以不同方式取得的土地,在统一市场上所形成的暴利部分收归国有,打击土地投机行为,促进社会公平。

  (四)简化税费征管环节,完善征管机制

  目前新增建设用地土地有偿使用费由省、市国土部门在批地环节征收,耕地占用税由市、县财政部门或地税部门征收,不利于税费征收到位,不利于调控目标的实现;土地税费征收标准提高后,省、市、县开口子减免缓的动力更大,应建立制约机制予以约束,可将新增建设用地有偿使用费和耕地占用税委托给各省、市国家税务局征收,全面清理各地自行制定的各项减免和优惠政策,严格征管,并逐步实行合并征收,减少征收环节。建议在市、县税务机关建立土地税收征管机构,开展一次全国性的土地税费专项检查,研究完善征管的措施。

  (五)规范土地出让金管理,确保收入全额入库

  规范土地出让金管理,要取消国土部门的出让金收入过渡户,在国库建立出让金收入专户,单独核算全部的土地出让收入、相关成本及收益的分配使用,提高资金使用的区域统筹能力;统一印制和使用土地出让金收入缴款书,受让方将出让价款直接缴入国库,在与出让合同核对确认出让金足额缴纳后,国土部门才能发放土地证,从而防止坐支和体外循环,确保土地出让收入全额入库。建立全国统一的与土地征收、土地出让管理信息系统相连接的出让金统计分析指标体系和信息系统,对企业改制过程中原划拨土地按出让土地与股权一并转让等隐性的土地出让收入的处置应予以明确和统一。严禁以基础设施补贴、拆迁补贴等任何形式减免和返还出让金,变相压价出让土地。

  (六)调整土地税费收入投向和土地收益分配,建立“以地补农”新机制

  建立“以地补农”的新机制不仅十分必要而且比“以工补农”的机制更直接、更有效。农业比较效益低是农民希望被征地、对征(租)地补偿要求不高和市、县政府得以拖欠补偿款的主要原因;建立“以地补农”制度,提高农业比较效益可以让农民更加珍惜土地。建立“以地补农”制度,逐步建立养老和医疗等社会保障,增加农民的可支配收入,才能增加农民的有效需求,促进国民经济持续快速发展。建立“以地补农”机制,可以从耕地占用税、土地增值税、城镇土地使用税等土地税收中划出一定的比例专项用于提高农民种粮补贴;从土地出让金中划出一定比例,待时机成熟建立农民养老和医疗保险时,用于弥补保障资金来源不足,改善农民养老金和农村合作医疗资金十分紧缺的现状,使广大农民共享经济发展成果。

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