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大力推进土地整治

加快推进土地整治 促进城乡统筹发展

发布时间:2013-07-10 10:28文章来源:bet9官网中国土地公司 打印

中国地质大学(北京) 李晨

  一、土地整治促进城乡统筹发展的重要作用

  (一)土地整治本身正在发生深刻转变

  我国土地整治肇始于土地整理,从土地整理到土地整治,不仅仅是概念上的变更,其内涵和外延也发生了深刻的变化。在范围上,已由相对孤立的、分散的土地开发整理项目向集中连片的综合整治转变,从农村延伸到城镇;在内涵上,已由增加耕地数量为主向增加耕地数量、提高耕地质量、改善生态环境并重转变;在目标上,已由单纯的补充耕地向建设性保护耕地与推进新农村建设和城乡统筹发展相结合转变;在手段上,已由以项目为载体向以项目、工程为载体结合城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦调整利用等政策的运用转变。

  (二)土地整治是城乡统筹发展的内在需求

  实施土地整治,可以破除城乡二元结构,促进土地资源节约集约利用,优化土地利用结构、布局,促使区域经济协调发展。如2008年以来,浙江省嘉兴市全面启动实施了以土地整治为平台的“十改联动”、“两分两换”试点,统筹推进“1640300”工程,解决了耕地保护“缺动力”,农民增收“缺渠道”,工业化城镇化“缺土地”,新农村建设“缺资金”,统筹城乡“缺抓手”等一系列瓶颈。

  (三)土地整治是城乡统筹发展的重要平台和抓手

  据有关部门预测,我国农村居民点用地占全国建设用地总量的一半以上,人均达到229平方米,利用普遍粗放低效,节约挖潜的空间很大。如果以人均150平方米的上限标准测算,到2020年,全国农村居民点用地可腾退出8300万亩左右,可整理复垦为耕地的潜力在5000万亩以上。

  二、当前土地整治促进城乡统筹发展存在的主要问题

  (一)忽视经济发展条件制约的跨越式发展

  城镇化速度应与经济发展水平的可承受能力相适应,否则可能会出现过度城镇化或虚假城镇化的现象。但一些政府官员却往往缺乏应有的成本意识。这导致欠发达地区政府在制定城乡统筹目标时,出现忽视经济支撑能力追求城镇化率过快提高的现象。土地整治本来是改善农村生活环境、提升农民生活质量、增进农民福祉的一件惠民大事,但现在却成为一些地方官员谋取政绩、增加工业用地、提高城镇化率的一个工具。个别地方大量农民“被上楼”、“被城镇化”,就是地方政府不顾经济发展的客观规律的典型案例。

  (二)规划协调指导不够,影响整体效益发挥

  土地利用规划体系与城镇体系规划协调存在问题。由于两个规划负责的部门不同、规划的目的不同、编制规划的时间以及所依据的技术标准等不同, 两个规划之间的矛盾仍然较多。新一轮土地整治规划编制滞后,不利于土地整治整体推进。当前看,各地规划都相对落后,特别是村庄整治,规模、布局、时序和项目尚缺乏统筹安排,这也导致部分地区土地整治工作较为随意,盲目扩大规模,一定程度上影响了宏观调控,造成了过程性浪费。

  (三)土地整治需要更加注重公众参与

  各地在实施土地整治过程中,广泛吸收当地农民参与土地整治,使农民从土地整治中获得劳务收益。但根据现行的土地整治项目管理制度,农民没有参与竞标的资格。因此,如何以当地集体经济组织为主体实施土地整治项目,并且严格按照项目管理要求等问题需要进一步探索。从各地城乡建设用地增减挂钩清查情况看,大部分地方整治出来的建设用地都由政府拿走,预留农村经济发展的用地很少。如何通过农民参与和市场机制的作用,规范和约束基层政府拆迁得地的冲动,是土地整治中需要迫切解决的问题。

  (四)“政府”职能与“市场”功能定位不清

  总体上,各地土地整治以政府投入为主,担当了“输血”角色,起到了“不可或缺的手”的作用。由于土地整治普遍采用政府主导的模式,也使政府充当了“救世主”的角色,管了一些本应由市场管的事情,个别地方造成一刀切、甚至强迫拆迁等问题。现有资金管理政策不发生重大变革的情况下,如何按照《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(国发〔2010〕13号)提出“鼓励民间资本参与土地整治……”的要求,启动社会资金的进入、特别是民营资本进入土地整治领域,充分发挥市场“无形的手”,恢复土地整治“造血”功能是需要研究的问题。

  三、进一步加强土地整治促进城乡统筹发展的对策建议

  (一)尊重经济发展规律,实行差别化土地整治

  一个地区土地整治究竟选择哪种模式,要从省情、市情、县情、乡情出发,超越经济发展阶段、盲目进行城乡统筹都是不可取的。根据国家对不同地区的不同定位,结合不同区域的经济社会发展水平和自然资源特点,提出实施差别化土地整治。即在我国东部地区要积极开展城乡建设用地整治,优化城乡用地结构和布局,着力提高土地资源利用效率,化解土地资源瓶颈制约,积极探索土地整治新机制;中部地区要加强田、水、路、林、村综合整治,稳步提高粮食综合生产能力,巩固提升全国重要粮食生产基地地位,保障科学发展用地需求;西部地区要推广生态型土地整治模式,加强坡耕地整治,促进国土生态安全屏障建设等。

  (二)统筹相关规划,提高土地整治效率

  统筹规划土地整治,合理安排土地整治的规模、布局、重点和时序,保障土地整治各项活动科学有序进行。一是尝试“两规合一”。为了从体制上保证规划体系的整合与协调, 便于土地利用的规划管理, 必须要对目前的城镇规划与土地管理机构设置加以调整。在大城市地区和经济发达的城市化地区应合并规划局与国土局, 变平行的部门矛盾为内部矛盾。同时, 尽快将乡镇一级的村镇建设部门和土地管理部门合并, 把矛盾消除在基层。二是加强相关规划统筹。与农业生产、农田水利建设、流域水资源综合规划等相关规划和发展要求相协调。三是要提高土地整治规划的法律地位,加快健全国家、省、市、县四级土地整治规划体系,统筹协调,避免重复建设。

  (三)加强公众参与,维护农民权益

  国发[2010]47号文以及《规划》要求,“加强规划实施的公众参与,切实维护人民群众合法权益”,“建立政府主导、国土搭台、部门合作、公众参与的工作机制,落实土地整治共同责任”。首先,土地整治要始终把保障农民的合法权益放在第一位,充分尊重农民主体地位,把群众是否支持作为能否实施土地整治的依据;其次,继续探索和推广农民参与土地整治的模式和经验,发挥农民的主体作用,使农民从土地整治中得到尽可能多的收益。积极借鉴国内外已有先进经验。如德国的土地整理相关利益者联合会、土地整理协会;湖南、河南、湖北的“耕地保护协会”、“农民监督员”等,负责协调区域土地整治事务,协助解决工程建设中遇到的技术、权属问题;第三,坚持以促进城乡统筹发展为导向,促进农村发展,应将收益分配重心下移,切实让农民在参与土地整治中真正享受到经济发展的成果。

  (四)发挥市场和政府作用,保障土地整治健康发展

  一是充分发挥市场“无形之手”。新农村建设和城乡统筹发展首先是经济发展的结果,特别是非农产业发展的结果,是在农村工业有了一定程度的发展,而且农村工业开始向城镇集中,从而增加了城镇就业机会后,自发地吸引农民进城就业的结果。推动城乡统筹的主导力量是市场,而不是政府。政府必须顺应经济发展的形势来支持、辅助城镇化,而不能成为城镇化的主导力量,更不能自封为城镇化的决定者。二是用好政府“有形之手”。政府通过制度设计和政策制定,优化发展环境,引导产业集聚和升级,并积极改革破除农民进城的制度障碍,保证农民进城后有工作、有生活、有社保、有尊严,享受和城镇居民一样的公共服务。

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