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第二十一个全国“土地日”

从中美对比看我国土地复垦制度今后努力的方向

发布时间:2013-07-16 16:08文章来源:bet9官网中国土地公司 作者: 中国矿业大学(北京) 胡振琪 李晶 打印

  一、中美土地复垦制度几个关键时间对比

  1、土地复垦的起源

  土地复垦首先产生在工业发达的国家,美国是最早开始土地复垦的国家之一,如印地安纳州的矿业主在1918年即开始在采矿废弃地进行植树,恢复和改善采矿区的土地和生态环境,这虽然是属于矿业主的自发行为,但却为其后的土地复垦发展提供了宝贵的经验。

  我国近代土地复垦始于20世纪50年代末60年代初,是伴随社会经济建设自发开展起来的。如辽宁省桓仁铅锌矿,1957年就开始采取工程措施,将废弃的尾矿池覆土造田;1958年,郑州铝厂小关矿利用废石造地千余亩……这些自发复垦的行为,对我国土地复垦事业的发展也起到了积极的推动作用。

  与美国相比,我国近代土地复垦起步落后了30余年,在复垦目标方面,美国更关注形成良好的生态环境,中国更多的考虑复垦造田,这是由两国在人地矛盾和经济发展程度方面的差异所决定的。

  2、复垦法规的颁布

  从1939年到1975年,美国23个州先后制定了本州露天采矿复垦方面的法规,其他州也制定了土地复垦相关规定,但各州规定不尽一致。1977年8月3日,美国正式颁布了联邦《露天采矿管理与复垦法》(Surface Mining Control and Reclamation Act,以下简称《美国联邦复垦法》),使全美建立了统一的矿山土地复垦管理参照的法律依据,最终形成了从联邦到州(省)的完整矿山土地复垦法律制度体系。

  我国土地复垦立法起步较晚。1988年国务院颁布了《土地复垦规定》,标志着我国土地复垦工作开始纳入法制化轨道,全国25个省级人民政府制定了《土地复垦规定实施办法》,许多市、县也立足本地实际制定了《土地复垦管理办法》。但总体而言,立法较晚,约束性和可实施性较差。2011年《土地复垦条例》的公布和实施,使复垦法制化迈入新的里程碑。然而,从我国立法体系来看,《土地复垦规定》、《土地复垦条例》都属于行政法规,尚不属于法律的范畴,且条文相对原则性,需要进一步的努力建设。

  3、复垦纳入采矿许可审批

  美国1977年的《露天采矿管理与复垦法》(SMCRA)规定:要得到管理部门的开采许可,采矿者一要提交开采计划并在地图上标明将受采矿影响的范围,二是必须提交与采矿同步进行的土地复垦计划并缴纳复垦保证金。对不遵守规定者,管理部门有权终止、吊销或撤销开采许可证。

  与之相比,我国土地复垦纳入采矿许可审批的时间要滞后30年。2007年,国土资源部为贯彻落实《关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知》(国土资发【2006】225号)精神,下发了《关于组织土地复垦方案编报和审查有关问题的通知》(国土资发[2007]81号)文件,其中明确指出:对土地复垦方案不符合要求的,不予报批建设用地、不发放采矿许可证或不予通过年检。因此,土地复垦方案编制及评审成为我国土地复垦工作的重要抓手。如今,土地复垦条例进一步明确了土地复垦方案编制的有关要求。

  二、与美国相对,我国土地复垦制度不健全之处以及今后努力的方向

  1、历史遗留废弃地复垦资金渠道不明确。废弃矿山的环境治理,中美两国复垦法规中均规定由国家/政府来承担,但对于废弃地复垦资金的筹集与管理,两国有很大不同。

  美国设立有“废弃矿复垦基金”,由内政部长管理,每个州也都设立有本州的废弃矿复垦基金。“土地复垦基金”(Abandoned Mine Land Fund,AML Fund)来源包括四部分:(1)向企业征收的费用。每季度按开采吨矿数向开采者们征收,具体标准为:露天开采交35美分/吨煤;地下开采交15美分/吨煤或交售价的10%;褐煤则每吨交10美分或售价的2%;(2)对复垦后土地征收的使用费减去养护该土地的开支后余款;(3)公司、协会、个人、团体和基金会提供的捐款;(4)其它款项,包括矿山开采违规的处罚金、开采许可证申请费用、基金利息等。复垦基金 50%交国库后拨内政部全国露天开采复垦与执法办公室使用,50% 留在州政府专款专用。

  我国工矿损毁土地复垦的历史欠债较多,目前也没有专门的历史遗留损毁土地的复垦基金。《条例》中虽然指出,“对历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地,县级以上人民政府应当投入资金进行复垦,或者按照‘谁投资,谁受益’的原则,吸引社会投资进行复垦”,对发展中国家而言,很多基础设施、医疗文化卫生等公共福利设施需要政府投资,历史遗留废弃地复垦完全靠政府是不现实的,《条例》中没有明确政府筹措土地复垦资金的渠道。从美国等发达国家的经验来看,建立和完善废弃地复垦基金管理制度,明确资金筹措渠道,是“不欠新帐”的同时也能够“偿还旧帐”的最为有效的方式。

  2、缺乏生产建设单位复垦费计算标准及其完全投入或缴纳的保障制度。针对在建矿山,美国《联邦复垦法》规定,矿业主必须向美国内政部交纳复垦保证金,完成复垦且验收合格后才予以返还。保证金各矿不同,具体数额由管理机关参照详细的计算标准来决定,矿业主必须在开采许可证申请得到批准但尚未正式颁发以前完成复垦保证金的交纳。我国《条例》则规定,“土地复垦费用列入生产成本或者建设项目总投资”,“土地复垦义务人不复垦,或者复垦验收中经整改仍不合格的,应当缴纳土地复垦费”,但是具体交纳数额、交纳时间等,目前没有可参照的标准和规定,且“由国务院财政、价格主管部门商国务院有关部门制定”相关标准和管理办法,实际操作难度大。此外,如何保证复垦义务人将土地复垦费完全投入复垦或交纳足额的复垦费,缺少明确的土地复垦费的保障制度,需要进一步深入研究并以《条例》实施细则与配套规定等形式加以明确和落实。

  3、缺乏具体的土地复垦科技创新的保障措施。在美国,内政部露天开采复垦与执法办公室是全国复垦科学研究的组织机构,全国也成立有“国家矿山土地复垦研究中心(NMLRC)”,并由国家财政拨款140万美元/年作为土地复垦研究的专项经费,以组织多学科专家攻关。此外,美国露天采矿与土地复垦公司(ASMR)成立时间较长,目前是世界上最具影响力的土地复垦学术团体,每年组织一次全国学术会议,每季度出版一期会讯。美国政府对土地复垦科技创新的关注和重视,以及完善的复垦科技管理体制、资金保障和科研氛围,使得美国土地复垦研究是世界上最活跃的,且技术水平也比较高。

  近年来,我国国土资源部启动了国家投资开发整理项目,使复垦工作有了一定的资金支持,大大推进了复垦工作。但是复垦仍赶不上破坏,复垦理论远远落后于实践。我国《条例》第九条明确提出:国家鼓励和支持土地复垦科学研究和技术创新,推广先进的土地复垦技术;对在土地复垦工作中做出突出贡献的单位和个人,由县级以上人民政府给予表彰,这体现了土地复垦科研和技术创新开始得到重视。然而迄今为止,我国没有专项研究复垦的基金,复垦研究人员少且来自的学科领域少,技术研究力量薄弱和复垦实施队伍不健全,复垦效果不理想,更谈不上复垦产品与产业化。总之,在研究资金落实、学术团体影响力、专门研究机构等方面,仍有许多工作要做。

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