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第二十一个全国“土地日”

石油天然气项目土地复垦若干问题与建议

发布时间:2013-07-16 16:00文章来源:bet9官网中国土地公司 作者: 中国农业大学资源与环境学院 黄元仿 打印

  一、石油天然气项目土地复垦若干问题

  1、石油天然气项目用地权属与土地复垦责任

  石油天然气项目根据其用地时间可分为临时用地和永久用地。依照国土资函(1999)219号《关于石油天然气行业钻井及配套设施建设用地的复函》的精神,石油天然气行业建设用地实行先期临时用地,石油钻井完井,经试油后达到工业油流标准,按照井场用地标准予以办理永久性用地手续。也就是说当井场正常运作开采的时候,在其开采期内长期占用的土地为永久用地。其余在建井过程中临时占用的土地为临时用地。

  条例第二章第十条规定“下列损毁土地由土地复垦义务人负责复垦:(一)露天采矿、烧制砖瓦、挖沙取土等地表挖掘所损毁的土地;(二)地下采矿等造成地表塌陷的土地;(三)堆放采矿剥离物、废石、矿渣、粉煤灰等固体废弃物压占的土地;(四)能源、交通、水利等基础设施建设和其他生产建设活动临时占用所损毁的土地。”条例中规定的是能源类的石油天然气项目负责复垦的是临时占用所损毁的土地,未明确永久用地复垦责任。其原因主要是跟石油天然气项目用地取得方式有关。石油天然气项目用地取得方式一般分为两种:一是有偿使用,包括征收、征用和租赁;二是无偿使用,主要是指划拨。临时用地一般是征用或租赁,用地时间较短,土地权属不改变,井场建设完成后及时复垦,并归还原土地权利人。永久土地一般是征收或划拨土地。征收后变为国有资产,土地权属发生改变。而且,以中国石油天然气集团公司为例,其下属的油气生产企业,如长庆油田、大庆油田,均为上市公司所有,这部分永久用地也属于上市公司资产。因此至井场闭井或服务年限期满后,永久用地涉及到国有资产处置和土地利用规划调整等一系列问题,所以无法明确其复垦责任。换句话说,目前无法对永久用地进行统一处理。

  那么石油天然气项目永久用地占总用地面积的比例如何呢?具体有多大面积呢?依据有关资料统计[7],截止至2009年12月31日,国内油气用地总计约为176.02万hm2(平均产能用地,约2640万亩),其中临时用地占总面积的66.99%(约1769万亩),永久用地占总面积的33.01%(约871万亩)。预计至2020年,国内油气用地总计约为227.56万hm2(平均产能用地,约3413万亩),其中临时用地将达到约2286万亩,永久用地将达到约1127万亩。也就是说,如果石油天然气项目开采结束,将有大面积的永久用地被闲置。

  2、石油天然气项目用地的不确定性与土地复垦费用

  油气勘探开发项目属于风险性滚动投资项目,油气勘探开发区域油气分布具有不确定性、勘探开发具有渐进性、钻井和配套设施建设项目需要不断调整的行业特点,因此在用地方面,其位置、规模、地类等具有不确定性。

  条例第二章第十二条规定“土地复垦方案应当包括下列内容:(一)项目概况和项目区土地利用状况;(二)损毁土地的分析预测和土地复垦的可行性评价;(三)土地复垦的目标任务;(四)土地复垦应当达到的质量要求和采取的措施;(五)土地复垦工程和投资估(概)算;(六)土地复垦费用的安排;(七)土地复垦工作计划与进度安排;(八)国务院国土资源主管部门规定的其他内容。”条例中规定,需要对损毁土地进行分析预测。土地复垦方案优先于复垦工作,也就是说复垦资金的预算也优先于项目建设。根据条例第二章第十五条规定“土地复垦义务人应当将土地复垦费用列入生产成本或者建设项目总投资。”目前油气企业的做法是将复垦费用列入建井成本。对于石油天然气项目来说,因为预测存在很大的不确定性,同样的复垦措施和复垦资金就存在很大不确定性。计提资金的多少直接关系复垦工作的开展,由于存在不确定性,而复垦资金又没有国家标准或是行业标准,那么对于石油天然气项目复垦工作的开展将会受到一定的影响。

  3、石油天然气项目用地的分散性与土地复垦监测

  石油天然气项目井场、油气站(所)用地属于用地点多、面积小、零星分散呈块状型。道路、油气集输管道用地呈线状型,涉及范围广,用地面积大。

  条例第一章第七条规定“县级以上地方人民政府国土资源主管部门应当建立土地复垦监测制度,及时掌握本行政区域土地资源损毁和土地复垦效果等情况。国务院国土资源主管部门和省、自治区、直辖市人民政府国土资源主管部门应当建立健全土地复垦信息管理系统,收集、汇总和发布土地复垦数据信息”。考虑石油天然气项目的实际情况,全面建立监测系统或信息管理系统成本较大、短期内未必能见效。再加上石油天然气项目用地数量巨大,如果监管和监测系统滞后,有可能造成石油天然气项目用地信息复杂纷乱、不够全面准确。

  二、建议

  根据上述的分析,关于石油天然气项目用地与土地复垦之间存在的问题,提出以下几方面的建议:

  1、如果政府相关部门对于企业永久用地方面的复垦不制订相应的政策细则和措施,那么对于油气企业来说,一般不会主动复垦这些土地。因为征收的土地在复垦后如何处置将会是主要问题(土地征收后已变为企业的国有资产)。建议目前在做石油天然气项目土地复垦方案时,将这些土地纳入复垦责任范围,同时国土资源主管部门应尽快制定相关政策,鼓励企业复垦这些土地。在石油天然气项目开采结束后,油气企业对于永久用地,应按《土地复垦条例》规定进行土地复垦。要加强土地复垦中的土地权属管理工作,做到复垦前土地权属现状清晰;复垦后土地权属或用途发生改变的,依法及时办理土地变更登记手续,或者与当地政府进行协商置换。

  2、建议尽快出台土地复垦费估算和复垦资金管理办法。在石油天然气项目在用地存在不确定性的情况下,采取合理分析预测,使复垦资金能保障复垦工作的开展。而且复垦费估算应略高于实际发生的复垦支出,这样在石油天然气项目建井初期就能将费用预算进去,不至于后期发生费用短缺后导致复垦工作不能顺利开展。在复垦资金管理方面,应结合石油天然气企业的特点,探讨企业、银行、国土资源主管部门之间的多方资金计提与共管政策办法。

  3、建议加强石油天然气项目用地、土地损毁与复垦的规划和监测管理,国家相关主管部门进一步完善石油天然气项目土地复垦的相关法律和政策,促进土地复垦规划的编制和实施。石油天然气企业在规范用地手续的同时,加强用地数据的调查、整理,做好用地数据的监测入库。企业也应按相关要求尽快编制土地复垦方案,同时加强与政府主管部门的沟通,自觉接受地方主管部门的监督和管理。在具体监测形式方面,也要结合石油天然气企业的特点(如中石油长庆油田,已经通过井场安置摄像头来监测油气开采过程中生产运行情况和安全等方面的问题)。建议政府相关部门在建立健全土地复垦信息管理系统的工作中,充分利用企业现有的设施和系统,既可减少重复投入、降低成本,也可以在短期内取得良好效果。

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