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第二十一个全国“土地日”

对《土地复垦条例》实施的几点建议

发布时间:2013-07-16 16:07文章来源:bet9官网中国土地公司 作者: 煤炭科学研究总院唐山研究院 李树志 胡永初 打印

  《土地复垦条例》的颁布,将有力推动土地复垦工作的规范化、法制化进程,开创土地复垦工作新局面,其意义重大,影响深远。但一个好的法规能否发挥其应有的作用,关键是落实。笔者仔细研读了公布的《土地复垦条例》,对于该条例实施过程中可能遇到的问题进行了分析,现提出几点建议。

  一、土地复垦责任主体问题

  《土地复垦条例》规定,对于生产建设活动损毁的土地,按照“谁损毁,谁复垦”的原则,由土地复垦义务人负责复垦,同时要求复垦义务人严格按照审查通过的土地复垦方案落实复垦费用、实施土地复垦工程、报告有关情况,并对不依法履行土地复垦义务的情形作出了处罚规定。对于没有复垦义务人的历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地,《土地复垦条例》首次明确由县级以上人民政府负责组织复垦,有效解决了此类损毁土地复垦责任主体缺失的问题。然而在实际情况中存在这样一种情况:就是生产企业已经将生产建设活动中损毁的土地通过政府办理了征用手续(征为了国有)或者已按照征地标准进行了全额补偿,但是土地并未复垦。如果还按照“谁损毁,谁复垦”的原则,由土地损毁的责任人进行复垦,等于让责任人承担了双重责任。此种类型建议由政府组织复垦,由生产企业进行协助。

  二、土地复垦保障问题

  土地复垦资金能不能落实,是土地复垦工作能否正常开展的基础和保障。根据调查,大量损毁土地没有得到复垦的最重要原因就是资金没有落实,以至于最终土地复垦的责任全部甩给了国家。因此,为了防止和杜绝此种情况出现,《土地复垦条例》要求土地复垦义务人将土地复垦费用列入生产成本或者建设项目总投资,同时,要求土地复垦义务人在编制土地复垦方案时把资金来源作为重点内容,解决复垦费用问题。《土地复垦条例》还规定土地复垦义务人不依法履行土地复垦义务的,有关政府和国土资源主管部门不得批准新的建设用地、不颁发采矿许可证,也不得批准采矿许可证的延续、变更和注销,这是对土地复垦的另一保障。但老的矿山企业十几年乃至几十年都没有变更、注销采矿许可证等活动,对于其监管比较困难。因此建议将履行土地复垦义务与采矿许可证年检挂钩,即:对于不履行土地复垦义务的单位,采矿许可证不予年检。以保证土地复垦义务的全面落实。

  三、土地复垦实施的内外部环境问题

  为了保障土地复垦工作能够顺利进行,《土地复垦条例》对土地复垦义务人不编制土地复垦方案、不按规定缴纳复垦费、违反复垦资金监管要求、拒绝或阻碍监管人员执法检查等行为加大了惩罚力度。同时,首次明确了国家监管人员不履行职责也要承担法律责任。然而据笔者了解,在土地复垦项目实施过程中,还会经常受到其他方面的干挠(如项目区域的相邻单位、集体土地所有权人等)。因此,建议当地政府应加强对土地复垦工作的领导,协调、解决复垦项目实施过程中遇到的问题,加大对阻挠复垦行为的处罚力度,保证土地复垦义务人顺利进行复垦。

  土地复垦项目实施中可能存在的另一问题,就是有些企业没有能力组织复垦或者虽有能力但由于种种原因不愿意复垦而愿意受罚。如果大批企业都愿缴费而把复垦责任推给政府,政府也是一大负担,土地复垦也难以顺利实施。因此,建议:一方面加大宣传力度,提高复垦义务人的责任意识,使土地复垦义务人自觉按照土地复垦方案承担复垦义务。另一方面要加强土地复垦队伍建设,提升土地复垦基础支撑能力。对于土地复垦义务人确实在技术等方面不具有土地复垦的能力时,可以制定合理的收费标准,由政府委托有资质的施工单位代为复垦。

  我国幅员辽阔,土地破坏类型多样,复垦技术、资金和人力投入差异很大,要从科学上和技术上保障土地复垦质量,就应加强科学研究,建议在国土资源部设立土地复垦研究中心,对全国的土地复垦规划设计、工程技术、资金预算、质量控制、技术标准等进行研究。

  四、资金提取管理实用问题

  《土地复垦条例》对于土地复垦费用作了规定,要求“土地复垦义务人应当将土地复垦费用列入生产成本或者建设项目总投资”,但是对于该资金如何提取、如何管理及资金如何使用并未明确。笔者建议,土地复垦资金依据审批的复垦方案,按照吨矿产量逐年提取,且资金提取遵循“端口前移”原则,即在矿山企业盈利情况较好的时候将土地复垦资金全部提取完毕,避免闭矿时企业无力承担复垦费用的情况发生。土地复垦义务人应将土地复垦资金按方案资金提取计划及时存入土地复垦专用帐户,建议账户由土地复垦义务人及县级以上国土资源主管部门共同管理。对于资金的使用应按项目履行手续,土地复垦义务人应根据核定的土地复垦项目及工程进度安排合理使用土地复垦资金,并明确接受国土资源管理部门监督,将土地复垦资金专项用于损毁土地的复垦,不得挪作他用,实行严格的财务制度,规范财务手续。

  五、复垦土地验收问题

  验收是复垦的关键环节,为此,《土地复垦条例》要求土地复垦义务人完成土地复垦任务后,应向所在地县级以上地方人民政府国土资源主管部门申请验收,并明确了验收程序、验收内容和验收结果。其中,为了防止复垦验收中弄虚作假,条例还特别建立了多部门共同验收、专家参与、初步验收结果公开听取意见等制度,加大对验收环节的规范和监督力度。然而由于我国各地的差异,土地复垦标准也大不相同。如何做到让权利人认可是一个重要问题。因此建议县级以上政府应开展损毁土地调查与潜力评价、土地复垦工程质量、资金预算定额等标准研究,进一步完善土地复垦技术标准与验收标准体系。

  六、损毁土地的监测、监管问题

  《土地复垦条例》明确了国土资源管理部门更多的土地复垦监管工作职责和法律责任,其工作量、任务量倍增,而且首次提出了国家监管人员不履行职责要承担法律责任。如何做到监管到位,是各级领导必须认真考虑的问题。土地复垦专业机构、研究团队、管理团队人数太少也是阻碍土地复垦发展的一大问题,因此急需加强土地复垦队伍建设。

  另外,土地复垦的目的是使被破坏了的土地恢复到可供利用的状态。因此,应加强对土地破坏、侵蚀等过程的动态变化特点、复垦土壤的结构特征与时空变化分布规律、开采沉陷对周围基础设施、景观、农作物产量的影响、破坏后土地可复垦性、复垦后土地利用方向等诸多因素进行监测。应完善土地复垦监测技术手段,建立土地复垦监管与预警的动态监测系统,为土地复垦监管、验收、以及技术研究提供支持。

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