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第二十一个全国“土地日”

我对农村土地整治的认知与实践

发布时间:2013-07-16 15:57文章来源:bet9官网中国土地公司 作者: 南京市国土资源局六合分局 周信义 打印

  一、农村土地整治的概念

  过去我们只提土地整理,那时的整理包括土地开发、土地复垦、土地整理(主要是指农地整理),其目标主要是增加农用地、耕地的数量和提高质量,增加农用地、耕地的产出率。自09年以来,“土地整治”这个词的频率急剧提升,从有关文件和范本中查阅,土地整治就是对农村的田、林、路、水、村进行统一规划设计,按照现代农业、新农村建设的要求来建设,提升农业生产水平和改善农民居住环境。笔者为了把整理与整治很好的衔接起来,结合工作实际,把土地整治划分为农村农地整理与农村建设用地整理(或叫复垦)两大块,这样耕地占补平衡项目我们通过农地整理来实施,而农村建设用地整理(或叫复垦),我们就通过城乡建设用地增减挂钩政策来实施。这样的划分也是基于目前补充耕地的经费渠道、标准不同而划分的。

  二、农村土地整治的具体内容

  如前所述,土地整治是对田、林、路、水、村的综合整治,但具体工作内容在实践中则主要做好五个字:即拆、建、整、流、转。拆就是对农村建设用地(农村居民点、农村工矿用地)的拆除;建就是新的农民集中居住区的建设与安置;整就是对项目区内的农地与建设用地的统一整理;流就是对项目区内整理出来的农用地统一从农民手中流转出来交给农业企业经营,农民拿地租,或由农民成立农业合作社统一耕作;转就是农业劳动力的转移。笔者分析现在农村青壮年劳力已大部分自觉融入城镇,目前是推进农地流转、规模化农业的最好历史阶段。但前提是在“农民离土不失地”的状况下,合理确定农地地租。既保证离土农民的地租收入,也让受租农业企业承受得起。因此,就土地整治五个字而言,因为农地整理是常规业务,所以关键要解决“拆、建”两个字,我们主张主房置换、辅房货币补偿的拆迁安置政策:即农民有多少主房,安置等面积的住房(差价由政府支付)。

  三、农村土地整治的经济原理

  如前所述,流转投入靠农业企业和农民依据市场规律自行平衡(仍然靠政府组织),拆、建、整是需要大笔资金投入的,尤其是配套完整的现代化农民安置区建设是要靠政府投资解决的,这笔大投入出自何处,笔者认为应该靠农村建设用地与城镇建设用地(规划的允许建设区)的置换产生的巨大级差地租来实现。现行的农村居民点极其分散,一旦实现集中居住必然增加大量的挂钩留用指标,这些指标在城镇允许建设区使用挂牌出让产生的巨额政府土地收益是完全可以支付以上投入的(这点笔者与有些理论者持不同观点,他们认为形成这种级差地租收入应全部返还农村农民。笔者认为级差地租是政府长期投入城镇基础设施而形成的,不能全部投入农村土地整治)。我区编制的若干土地综合整治规划方案户均置换率(拆一户农村居民点去除安置用地后可以在城镇允许建设区使用的指标)都大于一亩,这一亩留用指标在什么地方使用,用于不同地类(工业、经营性用地、基础设施)产生的政府收益差距也是巨大的,这要靠政府来统筹,理论上只要用于经营性用地产生的政府收益是能够支付“拆、建、整”投入的。

  四、农村土地整治的现实意义与历史功绩

  一是推进城乡统筹发展的重要抓手。分析土地整治的经济原理,不难发现,这是一项城镇出资金、农村出空间,资金与空间交流、城乡一体化发展的务实举措,农村得到发展的资金、城镇得到发展的空间。

  二是社会主义新农村建设的具体落实。“生产发展、生活富裕、村容整洁、村风文明、管理民主”是社会主义新农村建设的总体要求,试想我们土地整治的规划方案实现后,农民住进配套完备的集中居住区,过上像城镇居民一样的生活,还享受地租的收入,这就是总体要求的具体落实!

  三是“三个发展”最佳体现。城乡一体化发展是不是是创新发展?是不是跨越发展?农业现代化主要精神是规模化、高效化和生态建设,农村土地整治恰恰促进了农业的转型发展,也真正体现了提升一产、支撑二产、繁荣三产。

  四是贯彻“双保”工程集约节约用地的务实载体。土地综合整治就是有效集聚潜在的农村农用地资源、建设用地资源,既保护了耕地资源,又保障了城市建设、工业化必须要消耗农地的供应,关键是全面提升了农用地、建设用地的集约、节约利用水平。

  五是农用地使用制度的一次深刻革命,功在当代、利在千秋。就农地经营承包权流转而言,笔者以为是第四次土地革命,第一次土地改革,打倒地主、富农,实行耕者有其田,第二次是指互助组、合作社、人民公社化,到62年实现了以队为基础,人民公社、生产大队、生产队三级所有的土地制度,到82年实行联产承包以户为单位的农业生产经营制度是第三次土地改革,这次土地综合整治是第四次土地革命,农业生产力已经发展到需要突破现行生产关系的阶段,农民分散居住、每户经营几亩地、十几亩地的生产方式已经不能满足现代农业规模化、高效化、生态建设的要求,必须要城乡一体化规划,建设用地与农用地分别积聚集中布局,城、镇、村统盘分布。这一轮土地综合整治目标的实现,必将为未来城乡公共资源投入节省大量的人力、物力、财力,因而会更好更快的推进社会全面进步。

  五、农村土地整治必须具备的基本条件

  土地综合整治是一种加速变革的措施,但要做好这项工作,仍然必须具备以下一些基本条件:

  1、主要领导要有坚定正确的指导思想。一级政府的主要行政首长必须把“农民得实惠、产业得集聚、发展得空间、环境得提升”作为土地整治的指导思想,不受各种偏见所左右,要坚定不移的推进。

  2、对土地整治工作内容有务实的理解,土地整治文件范本中理解是指田、林、路、水、村统一建设,但本质内容就是做好“拆、建、整、流、转”。

  3、有完整的推进机构。如在土地整治领导小组下设的办公室内,设置了拆整科、安建科、流转科、综合计划科负责相应的业务工作,从相关部门抽调的业务骨干离开原单位集中办公。

  4、有完善的推进机制。如构建总承包机制、差别化考核机制、奉献机制等。

  5、出台相应的政策文件。

  6、项目区要具备的基本条件。如搬迁成本低、置换潜力大、土地流转到位、干部群众认识到位等。

  7、具备正确的视角。如农村居民点是搬迁,不是拆迁。搬迁农村居民点的出发点是把农民搬进配套设施完备的现代化居住小区,帮助农民改善居住条件和生活质量,不是国家建设一定要拆农民的住房。

  8、有详尽、系统、规范的运作程序。如从前期调研、可行性分析、项目申报、立项、图审、规划方案的制定、评审、审批到项目的招投标、项目的实施、项目的验收、增加耕地面积的确认等都得有一整套工作规范。

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