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第二十个全国“土地日”

统筹城乡发展中土地管理制度改革的价值判断与导向选择

发布时间:2013-07-16 15:36文章来源:bet9官网中国土地公司 作者: 中国人民大学公共管理学院 严金明 打印

  一、统筹城乡发展中土地改革的价值判断的问题

  在统筹城乡发展中有两个大的核心要素:一是人,二是地。人,主要是户籍制度的改革,目前正在进行,不过目前遇到很多的障碍;地,主要是是土地制度的改革,尤其是土地管理制度改革的问题。我们讲到统筹城乡的时候一定会讲“三农问题”,“三农问题”实际上我认为应该是“四农问题”。我们讲三农,农业,农村和农民,实际还应该加一个农地,其中农民和农地是四农问题中最关键的问题。

  我曾两次到成都参加统筹城乡发展中土地管理制度改革调研和研讨,两次调研感触比较多。成都有三个方面工作给我印象深刻,第一个是关于农村集体建设用地产权的流转和征地制度改革,第二是在耕地保护补偿机制,第三是农村土地综合整治。在这里我想说成都在改革中坚持了土地管理制度的五个统筹,发挥了政策的最大综合效应。我总结的五个统筹:(1)城乡规划的统筹;(2)城乡挂钩的统筹(3)两权流转的统筹(4)房地抵押的统筹。(5)五证发放的统筹。前面的不说,大家清楚。关于第三个问题,关于两权流转的统筹,农地承包经营权和农村集体建设用地的使用权的流转统一起来进行考虑。实际上,就全国而言,农村集体建设用地的改革是一个重点也是一个难点,土地的承包因为有农村土地承包法,其改革的基本思路还是比较清晰,但是集体建设用地方面的流转、政策障碍还有很多,所以我在后面谈的时候主要是谈农村集体建设用地这一块。关于房地抵押统筹,成都是把农村的灾后重建与房地融资结合起来考虑。抵押的时候是把房产的所有证拿出来进行抵押,土地的使用证是附在上边。但是这上面有一个问题是什么呢?就是抵押从现有法律法规来说,抵押房必须抵押地,抵押地必须抵押房,房和地的抵押是不可分离的,而且《物权法》不允许农村宅基地进行抵押。那么这就需要进行相应性研究,现行的法律法规是否需要进行修改。五证的发放的统筹,成都做得比较好,把五证发放统筹考虑。但这个也衍生了一个问题,实际上还是多部门登记。为了提高效率,且做到合情合理,应该是统一登记,这个世界大部分国家的统一做法。所以我在这里提出两个问题:关于房地是否同时抵押问题,土地登记是否统一的问题,在成都的基础上还要继续进行探索研究,为相应法律法规的修改提供参考。

  实验区的改革如何评价与判断,在允许改革的空间和范围判断的依据与标准。我们以什么来判断成都的改革呢?有人说看成都的改革合法不合法,与现有的法律符合不符合,如果是这样衡量,我觉得不合理,因为既然是试验,既然是改革,我们考虑的依据应该是法理,是合乎法理,而不是拿现有的法律法规或政策来套,否则改革很难深入进行。实际上成都在农村集体土地使用权的流转作了大量的工作。比如说,农民集体直接出让农村集体建设用地使用权,颁发了农村集体建设用地使用权证,但出让后所有权仍为农民集体。当然这个问题有不同看法,因为政策上有障碍,可能某种程度也不符合现有的法律。既然是改革和实验,就有可能要突破现有的政策和法规,因此需要对改革的实验区以宽松的政策。深圳当年的土地使用制度改革,探索从“三无”到“三有”的转变,就是在突破当时的法律架构的情形下进行的。到1988 年时候,宪法和土地管理法同时进行修改。第二是关于统筹城乡发展中土地制度改革的一个导向选择问题。在前面我讲,人和地是两个最核心的因素,在导向性的时候首先要从人的因素出发,所以需要考虑到大的背景,尤其是人口的城镇化和土地非农化。城乡人口和城乡用地的互动是一个趋势, 2010 年我国城镇化水平大约在48%,2020 年可能达到60%,到2030 年的时候有可能提到70%,到时候是一个“三七开”,在70%在城市,30%在农村,而城乡建设用地的规划目标是比例从现在“三七开”到2020 年调整到“四六开”。

  二、统筹城乡发展中土地改革的导向选择

  考虑到统筹城乡土地制度改革,这里有一个收益分配的合理化问题。目前社会分配是我国可持续发展的主要矛盾,公平和正义成为分配制度改革的原则和目标。农地非农化过程中土地增值收益分配是收入分配里的一个重要领域,存在不少问题。从改革开放30 年来看,改革的时候需要把社会利益合理分配和农民利益结合起来。我国计划经济体制改革在理论和实际上都取得了重大进展,但在土地资源利用上目前仍实行指令性计划指标,在土地制度上计划经济的色彩仍比较浓厚。未来,应该根据社会主义市场经济发展的客观规律和要求,让市场在国家宏观调控下对土地资源配制起基础性作用,使所有的土地都有主,所有的土地都有价,所有的土地都入市,这三个“所有”应该从我们未来发展方向,必须要有产权的主体,由产权主体决定土地交易方式,由市场决定土地价格。总的目标,应该是采用市场机制,合理分配农地非农化过程的增值收益,保护农民的合法权益,建立适应我国社会主义市场经济体制的要求,妥善协调和处理国家、农村集体和农村个人的土地经济关系的新型土地制度。土地制度的调整,可以说是利益在各个社会群体间的一次新的制度安排,或者说是在农村利益与城市和经济发展之间寻找新的平衡点。这方面的理论框架涉及到产权与分配理论,公共管理等各个方面。关于农地非农化土地增值和机理,这方面的不用我多说,因为在教科书里面都有比较熟悉的模型。

  在导向方面,我还讲就是关于农地发展权的界定问题。实际上在第二轮土地利用总体规划的时候,1998 年修订土地管理法提出土地用途管制的规定,政策规定农地发展权属于国家。现在的成都改革,给基本农田补贴400 百元钱,给耕地补贴300 元块钱,又如何来解释呢?从国际上看,英国是发展权国有化国家,当然现在遇到很多问题。美国是对发展权来进行购买或补偿。我在这里的观点是,发展权应该属于国家和产权人来共享。这就是我们可能在政策上首先要有一个调整的问题。对发展权要细分和量化,也许可以分为基本发展权、实体发展权和虚拟发展权。

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