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第二十个全国“土地日”

转变土地管理方式 促进产业结构调整

发布时间:2013-07-16 15:27文章来源:bet9官网中国土地公司 作者: 中国土地勘测规划院 姚丽 打印

  转变增长方式、调整产业结构是我国在新的发展时期的战略选择,不仅可以提高我国产业国际竞争力,而且关系着中国经济的未来发展潜力,关系着中国增长方式的转变。受制于金融危机和资源能源的双重约束,部分地区结构性矛盾突显,资源环境承载力越来越接近极限。各地开始选择转变增长方式,把调整产业结构作为转变经济增长方式的主要抓手,加快传统产业技术改造,推进节能减排,淘汰落后产能,积极布局战略性新兴产业,培育现代服务业。通过加大产业结构升级和转换的力度,促进三次产业在更高水平上协同发展,提升产业技术水平和国际竞争力。产业用地是转变经济增长方式,实施产业结构调整的重要载体,产业结构调整战略的实施,也对土地管理提出了许多新课题,这些课题既涉及园区空间调整,也涉及存量与新增建设用地调配;既涉及规划计划管理,也涉及供地与节地模式;既涉及调控与引导的度与纲,也涉及调控的协同与效能。

  当前,围绕产业结构调整的土地政策,其促进和引导作用尚不明显,也没有同产业、财政、金融、税收和人才等领域那样,出台促进产业结构调整的有关政策,结构调整中遇到的土地问题政策不明晰。表现在:介于既有核心技术产品研发、生产的第二产业特征,又有办公、服务、贸易的第三产业特征的“2.5 产业”如何定位与配置,用地政策缺位;在现行政策体系下,基层管理上如何规范产业结构调整中工业用地改变用途行为;现行工业用地招拍挂出让政策追求价高者得,一些战略性新兴产业项目落地难;产业用地周期与土地出让年期不对应,没有建立完善的产业用地退出机制,产业用地收回再利用难度大,等等。

  面对产业结构调整中的用地问题,应当系统研究有关产业用地政策,制定应对措施积极引导和规范。具体建议有:

  1、加强土地利用总体规划与城乡规划、主体功能区规划及产业规划的有效衔接,做好与重点行业转型升级实施方案对接工作,调整优化产业布局。积极开展以开发区(园区)为主体的工业转型升级重点项目空间布局和用地规模等专项土地利用规划研究工作,促进转型升级项目向开发区、工业园区集聚。改变计划均衡下达方式,提高省(市)利用土地利用年度计划统筹引导产业结构调整的能力。用地计划在数量和结构上,要优先调配到产业结构优化调整的项目上。

  2、探索刚柔相济的供地模式。各地可根据国家产业目录指引和自身发展规划制定本地的供地目录。对抢占制高点的战略性新兴产业用地,探索创新供地方式;园区准入标准应当设定针对不同产业类型研制不同产业准入和评价标准,对限制类项目用地,通过设定用地准入,淘汰高耗能、高污染、生产工艺落后项目,限制产能过剩的行业项目用地的规模,促使产业结构优化;对禁止类项目坚决不供地。根据产业周期和生产特点,探索不同组合出让和租赁方式、弹性出让年期和差别化定价机制。新兴产业研发用地,由于产业形态特殊和引领作用大,可考虑研究其特殊定价机制。

  3、产业用地从粗放走向精细管理。产业结构调整是项长期且复杂的系统工程,动态变化快,其用地问题涉及到土地管理的各项业务,面对瞬息万变的产业用地动态,国土部门必需转变管理方式,从粗放走向精细,从单纯走向综合,开展有效管理。一是与统计和产业部门联动,利用经济普查和产业管理信息,建立产业用地基础信息库,进一步科学细化土地利用分类;二是与发改委、规划、环保等相关部门一起建立用地联动机制,对产业项目用地实施全程管理,强化预审及合同履约监管;三是建立工业区和工业项目后评估机制,根据评估建立奖惩机制,引导产业和企业自主调整产业结构;四是建立退出机制,在出让合同或租赁合同中增加限制性条款,明确规定企业生命周期结束后,由政府或园区按约定价格回购;五是对“两高一资”和低效、过剩产能的企业,采用土地经济手段,征收高比例的土地使用税,倒逼落后产能淘汰。

  4、强化产业用地监管,健全责任机制。一是合理界定国家、省、市县等各级政府及国土部门的责任,国家层面主要负责制定规则和引导,发挥土地督察部门的监督作用;省级层面负责全市工业用地总量的调控,发布有关政策导向,制订相关用地标准;市县层面则要在具体政策操作时要及时反馈有关信息,以利于政策动态跟踪及时调整。二是逐步建立以土地资源管理部门为主体、产业管理部门、经济运行监管部门等为重要参与方的跨部门协调管理机制。三是充分运用土地出让金、营业税、贷款比例等土地财税金融政策,规范结构调整中的用地行为,防止借产业结构调整之名,圈地囤地,抑制不良投机行为。

  5、完善差别化产业用地政策,适时、适度促进和引导。一是针对各地产业结构调整的用地需求和特点,差别化的制定政策组合,体现层级管理,加大政策调控的灵活性、有效性和连贯性。二是加强与财政、金融、税收和产业政策的协同与配合,注重各类政策的组合度,逐步完善动态协调配合机制,更好地发挥产业用地政策的综合调控作用。三是长三角等地正处于产业结构调整的关键时期,调整力度大、变化快,在节约集约用地、探索产业用地调整与退出机制等方面有许多成功经验和做法,要进一步总结和提炼应用于其他地区。四是在新兴产业集聚地区和产业结构调整遇到问题多的地区,需要在土地政策上给予特殊扶持和引导,应当通过部省协议管理模式,允许地方探索实践先行试点,部层面加强引导、总结和规范。

  今后的一个期间是我国产业发展转型的关键时期,如何通过建立最严格的节约用地制度形成倒逼机制,推动增长方式的转变和产业结构优化升级,如何加快土地管理方式的转变,应对国家经济形势变化的需求,很多课题值得系统深入的探讨和研究。

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