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第二十个全国“土地日”

严格土地管理 建立有效的土地违法预防与发现机制

发布时间:2013-07-16 15:25文章来源:bet9官网中国土地公司 作者: 国家土地督察北京局 陈思吉 打印

  1998年,《土地管理法》修编,不仅是我国土地管理立法的重大突破,而且是我国抑制土地违法的一剂强行针。土地管理法中明确提出了耕地占补平衡、基本农田保护、用途管制、土地督察制度以及加强土地利用规划和土地闲置管理,并限定“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”,这在一定程度上抑制了土地违法尤其是农村土地违法。然而,进入21 世纪以来,随着房地产业的迅速发展和国民经济的持续快速增长,全国土地违法呈现抬头态势,表现为以下几点:一是“以租代征”问题出现蔓延趋势;二是违反土地利用总体规划和年度计划问题突出;三是未批先占先用现象普遍;四是地方政府成为土地违法主体之一。

  违法用地在查处过程中,也存在着一些难题亟待解决。

  一是公益用地违法处理难。在违法用地当中,很大一部分违法用地属于交通运输违法用地、公共设施违法用地和公益事业违法用地。此类违法,尤其是已经完工的项目,由于是公益用地,只能敦促和协助相应单位办理用地手续,但这种处理办法往往流于形式,没有实质效果。一些项目已完工多年,处理时难以确定违法用地人/单位,用地手续也无从补办,给土地违法违规处理带来了较大困难。

  二是批少占多、宅基地违法占用处理难。批少占多、超面积使用土地是土地违法违规的重要表现之一,也是实际查处工作中的难点之一。该类违法用地,由于部分有合法用地手续,按照法律规定只能追究其违法用地部分的法律责任。然而违法用地上的土地利用是一个整体,很多情况下不能严格区分合法用地上的土地利用状况和违法用地上的土地利用状况,尤其对于建筑物而言,更是不能仅拆除违法用地上的违章建筑而保留合法用地上的合法建筑。对于此类情况,一般仅采取罚款的处理方式,变相降低了土地使用的成本,不能达到处罚和威慑的作用。类似的,农民违法占用宅基地建房,在实际处理时一般也不采取拆除、没收等强制手段,仅处以罚款。这种处理方式对于由于政策原因无法通过合法渠道获得宅基地从而转向土地违法的“合理不合法”的情况较为妥当,能够从“以人为本”出发,真正考虑到农民的实际需求。然而,还有一部分违法占用宅基地是真正意义上违反“一宅一户”及其相应面积规定的,同样采取“不拆”的处理方式,虽保障了农民的生活,但对依法依规用地造成了负面影响。

  三是土地违法立案查处难、处罚力度有限,违法用地合法化。土地违法真正做到立案查处难,对违法占地者追究刑事责任更难。土地违法违规处理基本停留在罚款、恢复原状、复耕复绿、拆除等较易实施的阶段,真正摸清违法用地的来龙去脉和违法程度、占地面积,立案查处并追究当事人责任,不仅会遇到历史遗留问题、难以确定当事人,或根本找不到当事人的情况,而且会遇到村内势力以及财税等部门的阻碍,立案查处难以进行,使得违法者通过远远低于征收、出让的罚款获得土地,实现违法用地合法化,这是亟待解决的问题,可能诱发土地违法违规愈演愈烈。

  四是补办手续时间长,土地规划、用地指标仍是瓶颈。很多违法用地,尤其是公益用地和重点工程用地,均做出完善手续的处理建议。然而,完善手续需要有农用地转用指标、需要符合土地规划或是调规。农用地指标对于经济发展水平较高的地区,对于用地需求很大的城乡结合部,本身就是十分紧张的,更不用说拿出指标给已存在的违法用地;土地规划是对一定区域内土地利用的总体安排,为公益项目和重点工程频繁调规也是不现实的。因此,补办手续一拖再拖,土地违法违规处理的效率和效果大打折扣。

  要遏制违法违规用地的产生,应从源头上进行预防,建立有效的土地违法预防与发现机制。

  一、广泛宣传,营造依法合理用地的社会氛围。利用土地宣传日或其他普法活动向群众散发宣传材料、提供现场咨询服务,宣传土地法规,警示人们要珍惜、爱护、保护、合理利用土地;利用多形式的宣传,增强各级领导干部依法管地用地意识,严格执法,管好地、用好地,努力走出一条节地型经济社会发展之路,为经济可持续发展提供坚强的土地保障;公开曝光重大典型案件,揭露违法用地行为的危害性和严重性,进一步增强全民懂法守法意识,在全社会营造珍惜每一寸土地的氛围。

  二、科学规划及协调。在土地规划修编工作中,要统筹城乡协调发展、统筹区域协调发展、统筹经济与社会协调发展、统筹人与自然环境的协调发展,保障国民经济社会发展的合理用地要求。土地利用总体规划要与国民经济和社会发展规划相衔接,城市总体规划及其他专业规划要与土地利用总体规划相衔接,提高土地规划的科学性。在土地规划的调整中,把握两方面原则:第一,对原规划中划为农地又不具备农业用地条件的历史用地及重大项目的建设用地,要在新一轮的土地规划中予以调整;第二,要减少土地规划的调整频率,提高土地规划的权威性。

  三、土地利用信息公开。一是建立土地利用总体规划公示制度。土地利用总体规划经依法批准后,各级国土资源行政主管部门在一周内向社会公告,主动接受社会监督。修改土地利用总体规划经依法批准后,县级国土资源行政主管部门要及时将修改内容通过报刊、广播、电视和网络等媒体向社会公开。二是健全土地划拨、出让结果公示制度。将划拨、出让的每一宗土地的土地使用权人及土地用途、位置、面积、价款等信息及时在土地有形市场、中国土地市场网或者指定的场所、媒介向社会公布。征地补偿标准、补偿费用的发放和使用等信息要向社会公开。三是建立建设项目用地批准文件公示制度。除保密建设项目外,要求建设单位在建设施工地竖立或悬挂公示牌,将用地批准文件予以公示,并加强监督检查。四是对违法违规用地的查处和处罚结果进行公示,接受社会监督。

  四、简化用地审批程序,提供畅通的用地渠道,有效满足合理用地需求。很多违法用地,是因为正当的用地渠道被堵上了,或是程序过于繁琐、时间跨度太长导致农民只能从其他途径获得土地,形成了无序用地、不按规划用地的局面。因此,要给合法合理用地提供较为畅通的渠道,减少用地审批环节,真正做到“公开、公正、公平”。

  五、加强公众参与和公共监督。在土地执法行动中,应加强公众参与程度,包括设立群众举报奖励和保护机制,对举报土地违法违规事件的群众,予以保护和保密,经确认违法后,给予一定的经济奖励。同时,加强土地执法的公众监督和舆论、媒体监督,提高土地执法的公开度、透明度,从而保证土地执法的公正性。

  六、进一步落实土地执法监察动态巡查责任制。明确和细化巡查责任,并严格纵向监督。进一步完善土地执法监察动态巡查责任目标考核体系,量化考核标准,严格落实巡查责任。根据当地土地利用和土地违法的形势和特点,合理划分巡查区域,有针对性地确定巡查频率和巡查重点并落实责任人,及时发现土地违法行为;对巡查中发现的违法行为,进行现场勘测,做好笔录,及时下发《责令停止违法行为通知书》,并向上级报告,跟踪督查。

  七、利益平衡及补偿机制的建立与完善。对于非公共设施建设而开展的征地采取市场化的征地方式,利用征税或配股等方式将增值收益部分收回回馈集体等方式减少农地转用为占地者带来的巨大收益,由开发商直接和农民集体进行商谈,确定补偿标准和安置方式,政府机关作为监督方而非当事人,对征地价格、征地目的和安置方案进行监督,以保护农民利益不受侵犯,同时通过经济手段限制工商业开发占用集体土地的冲动。

  八、深入分析违法违规用地的产生机理,为后续治理和体制机制完善提供支持。及时总结一定阶段和时期内违法违规用地行为的特点和规律,深入分析其产生的原因和机理,找出问题的根源,并在后续的治理和体制的完善上及时做出相应的调整。及时应对经济社会发展中出现的新问题,规范用地行为,做到与时俱进,有效预防违法违规用地。

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