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第二十个全国“土地日”

矿业用地管理制度改革蕴藏着巨大潜力

发布时间:2013-07-16 15:30文章来源:bet9官网中国土地公司 作者: 中国国土资源报 余星涤 打印

  矿地复垦、矿城转型是一直以来的老大难问题。这其中,土地利用方式的转变可以作为产业结构调整的先导。随着市场经济发展和土地使用制度改革不断深入,目前的矿业用地政策已不能完全适应矿业用地资源、资产科学、合理利用的需要。其突出表现之一,就是在现行矿业用地管理政策框架下,即使是矿地复垦做得比较好的矿区,也面临着土地“进不来、出不去”的两难问题;在矿城转型、“退二进三”的产业结构调整中,由于在土地增值收益分配上的分歧,大型国有矿业企业用地无法盘活,影响矿城转型进程的问题。这些问题已严重阻碍了对矿区、矿城的整体经济发展和土地资源、资产的优化利用,使其中大量的资源、资产处于沉睡状态,现在,是唤醒这座宝藏的时候了。

  科学、合理地使用矿业用地,关键是要实现可持续利用。这种可持续利用主要表现在两个方面:一是资源;二是资产。以可持续利用的视角来看矿区土地,那么采矿结束决不是其生命周期的终结,而是另一个开始。既然矿区土地在物质形态上可以做到持续利用,那么沉淀在采矿用地上的矿业投资,也有可供发掘的巨大潜力。

  目前,矿区和矿业城市土地在持续利用方面,面临许多计划经济时代遗留的问题。突出的有两个:一是采矿用地征用问题,二是矿业企业土地资产盘活问题。

  这两个问题,根子只有一个,就是采矿用地的取得方式。在计划经济时期,矿山企业、矿产品都是国家的,收入也由国家统一分配,土地自然也是国家划拨的。但改革开放后,采矿业的参与主体越来越多样,即使是国有矿企,也逐步成为独立核算的市场竞争主体。尤其是一些大型国有采矿企业,已整体上市,矿产品价格也已经市场化定价,随着土地征用范围的进一步缩小和公益性用途的严格界定,再大规模地动用征地权,既不公平,也不现实。

  同时,划拨用地对矿业企业也说,也未必是好事。一方面,征地成本越来越高,阻力越来越大。失地农民越多,社会和企业的负担就越重,钱也不见得少花;另一方面,土地既是划拨,也可以收回,企业没有产权保障,更没有土地增值收益的分享权,因此也就没有促进土地资产保值增值的积极性。前者是征地量较大的矿业企业遇到的突出问题,后者是矿业城市进行产业结构调整、“退二进三”过程中普遍存在的问题;前者已严重影响众多采矿企业的生产进度,后者不利于发掘国有企业划拨存量用地进入市场的巨大潜力。

  那么采矿用地由划拨转为出让呢?据业内人士估算,采矿用地成本至少提高一倍以上。这将对价格极为敏感的能源市场产生难以估量的影响。此外,一些地方在确定采矿用地出让期限时,往往一刀切地设定为50 年,远远超出了实际采矿用地年限,增加企业负担不说,还造成资源的长期闲置和浪费。

  以上只是矿业用地准入阶段存在的问题。在矿业用地退出阶段呢?问题也十分突出。最令人痛惜的是,大量复垦后已具备耕种条件的土地,因其在前期土地征用时,土地性质已由集体转为国有,形成矿业企业搞农业、建设用地种庄稼的怪现象。一方面,是采矿大量征地;另一方面,是严守18 亿亩耕地红线;一方面,是产生大量失地农民,另一方面,是采矿企业被迫向农业转型。一位多年从事矿地复垦的业内人士表示,最能高效利用耕地的,还是农民,矿企搞农业,虽然从长远看也许有经济效益,但毕竟偏离了主业,从目前看,是不得已而背上的大包袱。

  由以上的分析得出,采矿用地通过征用后划拨取得,已远远不能适应市场经济发展的需要,而采矿用地有偿使用,也应根据不同矿种的采矿用地特点、周期和产权流转的多样化需要,作出更为灵活和细化的政策安排。

  目前,广西平果铝采矿用地租用试点已走出了从租地——采矿——复垦——还地的采矿用地循环的新路子;大庆采取多种方式,肯定矿企对土地增值收益的分享权,盘活企业存量划拨用地;克拉玛依营造碳减排林,贡献低碳经济。我国有大大小小近12 万座矿山,2 亿亩采矿废弃地,178 个矿业城市(中矿联矿业城市工作委员会2004 年统计数据),在复垦土地还地于民、采矿用地有偿使用、存量划拨用地盘活、发展低碳经济方面,都蕴藏着巨大的潜力。

  从改革开放之初沿用至今的矿业用地制度,在许多方面已不能适应市场经济发展的需要。许多地方,已通过政府规章的形式,对矿业用地进行管理和规范,其中,在矿业用地的取得和流转政策方面,都有一定程度的修改和创新。此外,在现实操作中,矿企存量地盘活也是暗潮涌动。因此,对于矿业用地制度来说,不改革是最大的风险,改革,则风险相对可控,现实动力强劲,政策红利巨大。

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