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第二十个全国“土地日”

转变村镇土地发展方式

发布时间:2013-07-16 15:29文章来源:bet9官网中国土地公司 作者: 中国人民大学公共管理学院 夏菁 打印

  村镇发展建设在国家社会经济发展大局中的地位和作用不断提升。村镇发展建设是党的十六大提出的全面建设小康社会的重要内容, 村镇土地合理利用是推进城乡统筹发展的根本要求,是协调统一“新农村建设”和“发展现代农业”两大重大任务的关键举措。可为较好地解决在城镇化过程中遇到的如何让八亿农民致富的问题发挥重要作用,同时对保护农民利益,加快社会、经济发展有重大意义。

  一、问题的提出

  1、“保发展、保红线”矛盾尖锐,村镇农田保护利用问题凸显

  我国长期存在农田(耕地)不断减少,村镇土地利用持续扩张的问题。土地资源 “一多三少”的基本国情,即总量多,人均占有量少,优质耕地少,耕地后备资源少,虽然我国在“十分珍惜和合理利用每一寸土地,切实保护耕地”基本国策的指导下,制定有关法律法规和政策实行最严格的耕地保护制度,但耕地面积还是逐年减少。目前,全国耕地面积 1.22 亿公顷,人均耕地不到0.1 公顷,约为世界平均水平的三分之一。耕地的质量也不容乐观,全国优质耕地只占全部耕地的1/3,耕地后备资源潜力1333 万公顷左右,60%以上分布在水源不足和生态脆弱地区,开发利用的制约因素较多。土地违法占用优质农田、占优补劣现象居高不下,屡禁不止,在全国范围内普遍和长期存在,造成耕地隐形流失。与此同时我国的工业化、城镇化处于快速发展时期,土地资源的需求量大,每年新增建设用地占用耕地300-500 万亩。各产业的发展,都是建立在各类土地资源提供保障的基础上,既包括城市土地,也包括村镇土地,既涉及农用地,也涉及非农建设用地。随着工业化、城镇化和现代化进程的推进,建设用地范围的扩大势不可挡,在此过程中占用不可避免的大量耕地,耕地与建设的矛盾将变得更加突出。相关资料表明,在过去的几年间,我国城镇化水平每提高一个百分点,耕地锐减45 万公顷。耕地是农民的命根子,是农民最重要的生产资料和生活保障,是农民致富之本、农业发展之源,以耕地的减少为代价而大谈特谈新农村建设是不现实的,是脱离实际的,是不可持续的。

  2、村镇土地低效粗放利用,集约效果不高,脏、乱、差问题突出

  “城乡统筹发展,新农村建设,现代农业发展”的战略和任务,给村镇带来了前所未有的发展机遇。但目前村镇土地粗放利用且浪费严重,村镇内部脏、乱、差现象严重,公共基础设施配套落后,农村居民点和村镇工矿企业分布零散,规模小,缺乏协调和统筹考虑。

  长期以来,我国农村居民点的建设处于无规划指导的自发状态,形成了松散式的自然村落分布格局,农民随意定居后在有限范围内对土地进行开垦播种,形成耕地地块狭小、零散分布的现状特点。由于历史原因,造成农村居民点分布过于零散,不少农民为了生活便利和改善居住条件,搬出旧宅重建新宅,导致空心村现象突出,土地利用率不高。我国人均村镇居民点用地达 218.69 m2,比国家标准140 m2 高出78.69 m2。零散的村落格局,使得农民聚居点规模普遍偏小,集聚效应难以发挥,也不利于村镇公共基础设施的配套,致使村镇内部生活排水设施、道路配套设施、教育配套建设、医疗卫生设施等公共设施布局不尽合理,根据相关资料,95%以上的村镇生活排水不便。布局不合理造成垃圾处理和生态保护设施缺乏,无法实现环境的根本改善,进而影响村镇的进一步发展,限制农民生活水平的进一步提高。如果村镇中用地布局和结构合理,不仅可节约土地,还可降低基础设施配套成本,推动村镇的建设和发展。因此,需要以农民为核心,统筹考虑生产和生活需要。

  二、转变发展方式的可行途径探讨

  1、家底门门清,挖潜心有数,转变才可行

  我国经济快速发展,土地浪费大、违法用地现象多、农用地资源破坏严重等问题日益凸显。我国经济社会的持续发展,愈来愈面临土地资源瓶颈、土地资源容量和土地生态环境的严重制约,破解用地和护地的“两难”命题,必须重视土地的承载力调查与评价是村镇土地转变发展方式的基础。

  围绕节约集约利用土地、改善环境和促进就业的目标,目前土地利用现状调查仅获取土地数量、权属信息已有的土地基础信息,缺乏土地质量、生态、经济数据,不能满足村镇发展决策数据支持的需求,整合村镇的人口、产业、环境、土地资源数据,充分考虑生态、重金属污染等问题,为科学合理进行潜力挖掘,促进耕地规模经营、人口集中居住、产业集聚发展,追求综合效益最大化。

  2、规划要先行,管护有依据,村镇好发展

  由于城市和村镇土地资源禀赋差异性,及其引致的社会经济发展非均衡性,使得我国总体上农用地与建设用地之间矛盾日益尖锐的同时,城市土地与村镇土地发展利用差距巨大,存在明显的不平衡。土地参与宏观调控是保证我国社会经济持续平稳快速发展的重要手段,目前,作为土地参与宏观调控重要手段之一的土地利用规划的战略指导作用在村镇土地的使用上仍未充分发挥。在土地利用规划技术方面仍存在不足,如一些用地指标分解不尽合理,个别地方甚至将土地指标简单平均化分配;用地空间布局不够科学,未能“田、水、路、林、村”综合协调,统筹考虑;用途分区管制在村镇一级缺乏相应的可操作性技术措施,并缺乏将村镇土地利用规划编制、决策和管护纳入到一体化的动态性规划管理中,影响了土地资源配置的综合效益。

  基本农田保护是耕地保护工作的重中之重,确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量不下降,彰显了基本农田保护的重要性。我国基本农田保护面临严峻挑战,主要来自两个方面的威胁:一是经济和城镇化发展等建设、退耕还林和防风固沙等生态建设等项目占用耕地,以及农业内部产业结构调整等引起基本农田被占用改变用途,从而导致基本农田数量减少、用途改变和质量降低,目前基本农田保护面临的压力仍在不断增大。二是由基本农田配套基础设施落后、不合理利用等导致基本农田质量下降,如肥力下降和土地退化等。我国基本农田总体质量不高,影响了粮食综合生产能力。许多地方农田基础设施老化、不配套,基本农田抗灾能力低,高产稳产的标准粮田比例偏小,全国现有耕地中高产田仅占28%。由于重用轻养,造成土壤退化、耕层变浅、耕性变差、保水保肥和抗灾能力降低,同时污染加重。我国基本农田保护采取按全国、省、市、县、乡五个层次层层分解指标的方法进行落实,在具体的操作过程中,耕地入选基本农田地块的判别标准和划补地块的质量数量平衡折算是实现划补平衡的关键环节,但由于当前耕地入选基本农田的判别标准不完善和划补平衡评价技术支持不足,导致基本农田占用划补中人为因素主观干扰较大,出现占多补少和占优补劣的现象。部分地区甚至出现将基本农田划在池塘、荒地、海域中和25 度的陡峭山坡,基本农田成为绿化带和风景区,甚至出现了基本农田保护面积大于耕地面积的现象。在基本农田保护规模确定方面,某些地方仅从各自地区局部利益出发划定基本农田,以满足自身人口增长与国民经济发展的需要,没有考虑区域间粮食供需情况及全国范围的粮食自给和耕地供需平衡。尽管建立了指标层层分解制度,但由于各地自然条件、经济实力及粮食供需情况存在很大差异,导致了当前各地基本农田保护的规模和保护率存在着明显的不平衡性,出现“划劣不划优,划远不划近”等现象。用养结合的农用地保护和基本农田质量建设是保持或提高基本农田质量的两项重要措施。当前通过实施测土配方施肥、沃土工程、水土保持等农用地保护计划,形成了有关肥力保持和水土流失防治等方面的相对成熟的单项耕地保护技术,基本农田质量包括肥力质量和生态环境质量,有必要集成和发展已有耕地保护技术,形成一套面向基本农田土地肥力质量保护和生态环境质量管护的综合基本农田质量建设与保护技术。另外,基本农田所处环境条件、利用方式和所在区域的经济社会发展水平等存在很大的差异,因此基本农田所处的胁迫类型和等级差异也很大,决定了大面积范围内的基本农田质量保护措施应有所不同,需要基本农田胁迫分区技术支持,并集成基本农田生产力质量保育与生态管护技术,形成基本农田因地综合保护技术。

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