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第二十个全国“土地日”

农村土地承包经营权流转中存在的主要问题及政策建议

发布时间:2013-07-16 15:27文章来源:bet9官网中国土地公司 作者: 杨晓艳 张云华 伍振军 打印

  一、农村土地承包经营权流转中存在的主要问题

  对于农村土地承包经营权流转带来的问题,专家学者的研究主要集中在 “非农化”和违法使用土地,土地流转对粮食安全的影响以及引发的社会矛盾上。年008 有效流转的因素从实际调查看,土地承包经营权流转中存在政府流转服务能力薄弱、流转信息沟通不畅、流转不规范矛盾纠纷多、农民流转主体地位得不到保障、农民获得土地增值收益难、培育规模经营主体难、流转土地“非粮化”倾向和集体“流转工作经费”不符合有关政策规定等问题。

  (一)政府流转服务能力薄弱,市场流转信息沟通不畅

  在我们调查到的嘉兴市、成都市、黑河市,土地承包经营权流转服务平台正在逐步建立并完善,其中一些县市起步早、设施和人员配备齐全,流转服务平台已开始有效发挥作用。但从全国来看,许多地区还没有建立土地承包经营权流转市场,土地流转还处于自发、无序状态,政府部门的流转服务能力更加薄弱,土地供需信息平台尚未形成,供需双方信息沟通不顺畅严重制约了土地承包经营权正常流转。

  (二)流转不规范,矛盾纠纷多

  在土地承包经营权流转过程中,存在土地确权不到位、流转无合同、合同不完备、缺乏利益协调机制、强制流转等不规范行为。这些不规范的行为极易产生纠纷并带来一些遗留问题。尤其是随着农业负担的减少、农业补贴的增加、农地价值的上升,农民、集体、经营主体之间很容易就地块边界、流转价格、利益分配等问题产生纠纷。

  (三)农民流转意愿不强,主体地位难保

  在农村社会保障体系还不健全的情况下,农民把土地作为最基本的生活保障,留有一亩三分地心里踏实,对于流转土地存在后顾之忧。在土地承包经营权流转中,农民是流转的主体。然而,从实际情况看,农民的流转主体地位往往受到侵害。一些村干部、基层政府以集体享有承包地的所有权为名,宣称“土地是集体的”,任意收回、越权流转农户承包地,剥夺农民的知情权和参与权。

  (四)缺乏合理收益分配机制,农民难以获得土地增值收益

  我国农民普遍缺乏资金、技术、信息和市场网络,在与农业企业等的流转合作中,农民处于弱势地位,农民一般都以相对低廉的租金流转土地承包经营权。而且流转双方往往没有建立合理的收益分配机制,农民难以获得土地增值收益。在农民以土地承包经营权入股流转方式中,也普遍存在农民土地股份折价低,与工商资本地位不对等的现象。

  (五)流转土地“非粮化”倾向明显,部分流转土地“非农化”

  经济较发达地区大部分土地流转后存在“非粮化”倾向。成都市只有不到五分之一的流转土地在种植粮食和油料。实地调查到的嘉兴市10 家土地合作社或农业企业,全部利用流转的土地从事非粮食产业。此外,部分流转土地还有“非农化”现象。一些企业在原来的耕地上修水泥路、建饭店、建简易宾馆,建设农业休闲园区,发展休闲观光业等,破坏了耕作层,减少了耕地数量。

  (六)集体流转“工作经费”违规,使用不透明

  2001 年《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》(中发18 号)中明确规定“流转的收益应归农户所有,任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。”然而,部分地区村集体将本村(组)土地集中起来统一流转给经营主体,获得一定的流转“工作经费”,在多数地区,这些“工作经费”直接支付给了村集体。有些村集体的“工作经费”每年有几十万元。流转“工作经费”实际上就是变相截留土地流转收益,与相关政策规定不相符。

  二、政策建议

  针对土地流转中出现的问题,我们认为需要完善农村土地制度,保障农民土地承包经营权,搞好土地确权工作,突出政府服务职能,规范土地流转,建立健全土地承包经营权流转市场,培育市场化流转机制,确保农户在土地流转中的主体地位,健全集体参与机制,建立合理的流转收益分配机制,避免流转纠纷发生,引导流转土地发展粮食生产,采取严格措施限制借流转之名将农用地转为非农用地。

  (一)保障农民土地承包经营权,进一步搞好土地确权工作

  首先,要严格执行《农村土地承包法》、《物权法》、十七届三中全会《决定》等有关法律政策规定,坚持农村土地承包制度,坚定赋予农民更加充分的土地承包经营权,坚决保障农民各项土地承包经营权权能,保障农民的土地承包经营权用益物权。其次,农业部门、国土部门、地方政府要积极、扎实开展土地确权工作,进一步明晰土地产权,明确农民土地承包经营权用益物权权益,明确农民土地承包经营权的占有、使用、收益等各项权益。

  (二)加强政府服务,规范土地流转

  政府部门要加强对土地承包经营权流转的服务和管理工作,营造良好的土地承包经营权流转政策环境,依法支持、引导、规范土地承包经营权流转。在服务对象上,要加强对流入主体和农民的服务。

  (三)建立健全土地承包经营权流转市场,加快培育市场化流转机制

  要尽快建立健全土地承包经营权流转市场,培育市场化流转机制。要建立健全土地承包经营权流转市场定价机制,引导流入流出双方对土地承包经营权流转合理定价。完善价格形成机制,如对入股合作流转,鼓励农民土地承包经营权入股收益实行按股保底分红,按实物作价。建立分类定价机制,土地承包经营权流转价格应根据土地区位优劣、流入户种植的作物不同、流转期限不同等确定不同的价格。建立价格调整机制,价格前几年稳定,之后每隔一定时期进行一次调整,保障农民收益。

  (四)确保农民主体地位,健全集体参与机制

  在政府、集体和农民这三者中,需要特别明确的就是农民是土地承包经营权流转的主体,因为流转的对象就是农民的土地承包经营权,而不是集体的土地所有权,更不是政府的其他土地产权。农民有权自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。村集体应做好服务工作,确保农民在土地承包经营权流转中的主体地位。土地承包经营权流转收益全部归承包方所有,任何组织和个人不得擅自截留侵占。

  (五)建立合理的土地流转收益分配机制,减少流转纠纷发生

  土地集中后进行规模化生产,并注入资本与技术等高效农业生产要素后,往往会产生比流转前传统农业更高的收益。土地流转双方应在流转初期就制定增值收益分配条款,建立合理收益分享机制,让农民从土地增值中获得进一步的收益,以避免流转双方因此而产生纠纷与矛盾,保障双方的合理利益。

  (六)限制流转土地“非粮化”,加强耕地保护

  在土地流转中应兼顾粮食安全,解决好耕地“非粮化”问题。要大力发展粮食规模经营,鼓励和引导经营大户、合作社种粮,稳定粮食生产。降低种粮成本,提高种粮补贴与粮食价格,使得粮食生产有利可图,增强农业企业、经营大户、合作社等土地流入主体的种粮积极性。土地承包经营权流转过程中,更要采取严格措施限制农用地转为非农用地,落实最严格的耕地保护制度,不得以土地流转名义将农用地转变为非农用地。

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