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第二十个全国“土地日”

完善农村集体建设用地流转的对策

发布时间:2013-07-16 15:16文章来源:bet9官网中国土地公司 作者: 唐山市国土资源局 金凤广 张素英 打印

  农村集体建设用地流转是农村集体存量建设用地使用权流转的简称,是对存量建设用地使用权的重新分配。党的十七届三中全会明确了允许集体建设用地流转,建立城乡统一的土地市场的农村土地政策改革方针,促进了更加合理有效地配置土地资源,推进了农村土地产权制度和征地制度等方面的一系列改革。当前,应从以下几个方面完善集体建设用地流转的相关对策。

  1、修改完善当前集体建设用地流转的相关法律制度

  《土地管理法》第六十三条规定,除符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移外,农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。根据《立法法》明确规定:法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章,因而地方政府制定的规章不能与法律相抵触。《土地管理法》对集体建设用地流转采取了限制性规定,基本上禁止了其流转。在法律明确禁止集体建设用地流通的情况下,地区政府以规章的形式肯定了流通,很显然是不合法的。《土地管理法》禁止集体建设用地流转的条款已滞后于当前土地利用的现实,而党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》则明确了集体建设用地流转的可行性与必要性。

  因此,研究、修改当前与集体建设用地流转制度建立、发展相抵触的相关法律法规势在必行,为集体建设用地流转制度试点工作的开展以及制度的建立营造良好的法制环境。与此同时,应尽快出台集体建设用地流转试点工作指导意见,明确流转的范围、主体以及相关的管理等事项,保证试点工作健康有序的开展,以保障农民的土地权利,促进集体建设用地市场的发育。

  2、完善流转收益分配及监管机制

  集体建设用地流转中的收益分配问题是集体用地使用制度改革即规范流转管理的关键所在,其涉及到政府、集体和农民个人三者利益关系的平衡,涉及公平与效率原则的贯彻落实。各地有不同做法,如安徽芜湖将收益在土地所有者、镇、县(区)、市之间按2∶5∶2∶1 进行分配;而浙江湖州则按 “谁所有谁收益的原则分配,土地管理部门收取5%的手续费”的分配办法。

  从理论上说,农村集体建设用地流转收益主要由三部分构成:一是所有者对土地的垄断,即垄断地租;二是劳动和资本投入所产生的成本地租;三是投资环境所产生的级差地租。在集体建设用地流转收益分配中,政府作为管理者、服务者及基础设施投资者,在流转中就应该取得的收益,应该从介入交易,直接参与分配,转化为相关税费,用税收方式对流转收益进行调整;农民集体作为土地所有者,其收益就是建设用地地租加上建设用地发展权所致价值增值收益;农民个人从集体收益中分配,但集体收益分配由村民大会表决。设置农村集体建设用地流转收益资金专户,建立以镇(乡)为单位的财务监管体系,每年对集体经济组织土地收益的分配使用情况进行审计,审计结果向该集体经济组织成员公开。

  3、加强土地用途管制与利用规划,保护耕地和土地资源

  集体建设用地必须符合规划控制,依法取得,统一规范管理,有利于保护耕地和节约耕地。由于建设用地相对于农用地有较高的收益,如果没有严格管理,就会导致农用地大量转为建设用地。因此,集体建设用地流转的一个基本前提是符合土地利用总体规划和城乡规划、依法取得农村集体建设用地使用权。农用地转为建设用地必须在规划的控制下,按年度用地计划实行农用地转用,任何建设用地的取得必须依法取得。必须加强土地利用规划,发挥规划在管理中的基础性作用。在科学规划的引导下,配合用途管制制度的实施,严格控制农地转用的数量和速度,确保耕地保护工作的落实。

  4、建设流转平台,规范使用权流转

  集体建设用地流转要纳入整个土地市场范畴,使之与国有土地使用权市场结合,充分发挥土地利用总体规划的宏观调控作用,形成较为完整的土地市场体系。政府在流转过程中应扮演管理者与服务者的角色,当好裁判员,不做运动员,主要抓紧流转原则、范围、条件、程序等的制定和完善,并致力于中介组织等有形市场的建设。按照“公开、公正、公平” 的原则,建立城乡统一的土地交易中心,探索国有建设用地和农村集体建设用地“两种产权、同一市场、统一管理”的新途径。政府对集体建设用地市场要积极的加以引导,尤其要加强集体建设用地价格的研究,明确价格内涵,建立与当前国有建设用地定级估价技术规范与规程相适应的估价规则体系,为城乡统一的土地市场的建立构建基础,参照农村集体建设用地基准地价建立最低限价制度,公布市场指导价格。

  经集体经济组织成员大会或者三分之二以上的成员代表同意,符合规划的农村集体建设用地使用权,可以通过租赁、出让等方式进行流转;各类用地的使用期限最高不超过同类国有土地有偿使用最高年限;土地使用者依法有偿取得的农村集体建设用地使用权可以通过转让、转租等形式进行流转。依法取得的农村集体建设用地使用权,可以抵押。

  合理规范协调集体建设用地与国有土地两种使用权流转形态及其关系。一是以土地利用规划和建设用地年度使用计划来统一协调城乡土地的规划及计划利用,对土地供应总量进行控制;二是流转过程加强土地用途管制的落实,统筹城乡土地利用用途分区管制;三是除了法律明确规定必须使用国有土地的以外,对集体建设用地使用受流转主体打破界线,一般经济组织和个人都可以选择使用集体建设用地;四是为避免农民集体低价抛售土地,冲击国有建设用地市场,土地管理部门应将存量集体建设用地纳入年度供地计划,通过土地储备制度确保在土地利用总体规划内的集体建设用地拥有一定存量,由集体经济组织依法进行基础配套建设,用于储备,即确保集体经济组织有持续不断的土地收益,也有利于政府调控土地市场。

  农村集体建设用地流转是一项系统的工程,应该用改革的思路管理农民集体建设用地,充分发挥集体土地资产作用。

  作为管理部门的地方各级政府及土地管理部门必须认清形势,因势利导,在不违反国家政策法规前提下,加强对集体建设用地的流转管理,促进农村集体建设用地的节约与集约利用,逐步构建集体建设用地流转的新机制,引导集体建设用地流转进入规范化轨道。

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