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第十九个全国“土地日”

当前耕地保护的难点及对策

发布时间:2013-07-08 16:31文章来源:bet9官网中国土地公司 打印

沈阳农业大学土地与环境学院 董秀茹 马勇冰 王秋兵

  一、耕地保护的难点

  1、耕地管理者——地方政府缺乏耕地保护积极性

  对于耕地保护工作,中央政府高度重视,制定了一系列政策法规。但有的地方政府却为了当地经济的发展,只关注于财政收入和经济产值的增长,对耕地保护只停留在签订责任状、应付上级检查等表面上,缺乏耕地保护的积极性,这是耕地锐减势头得不到遏制的直接原因。

  2、耕地使用者——农民缺乏耕地保护的动力

  耕地的主要利用方式是种植粮食作物,由于种粮效益低下,受经济利益驱动,农民缺乏耕地保护的动力。农民耕地保护意识薄弱,不但导致耕地数量的减少,也加剧了耕地质量的降低。对耕地粗放利用、掠夺式利用、只用不养,致使水土流失、土地沙化、土地贫瘠,耕地质量下降明显;另外,农民还随意在耕地上建坟、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物等,更加剧了对耕地的破坏。

  3、耕地所有者——农村集体经济组织缺乏耕地保护意愿

  一般来讲,物权人应该会积极主动地保护自己的产权物。但由于我国耕地产权不清,耕地所有者在保护耕地问题上,明显缺乏主观意愿。因此,农村集体经济组织不但缺乏耕地保护的意愿,而且还极有可能成为耕地转变为建设用地的积极倡导者。

  4、部分法律法规需要完善

  建设占用耕地成本低,耕地数量保护压力大。我国法律法规对耕地占用税、征地补偿标准等的规定较低,使得占用耕地的成本远远低于旧城改造的成本。从经济利益角度出发,一些建设项目宁愿在城市周边选址,而不愿意进行旧城改造,利用存量土地搞建设。因此造成了我国城市“摊大饼”式的外延式发展,如各种开发区、工业园区和“大学城”的兴建,使得城市周边的大量优质耕地逐渐被吞噬,给耕地保护工作带来了巨大压力。

  基本农田标准规定模糊,耕地质量保护无保证。我国《基本农田保护条例》对基本农田的定义是很模糊的,对于什么质量的耕地应该划入基本农田并没有给出详细的规定,这就使得地方在基本农田的划定方面弹性很大,致使一些地方在编制土地利用总体规划时,将基本农田“上山、下海、进村庄”,把劣地划为基本农田,而将城边的优质耕地预留为建设用地,其结果是无法保证本应是优质耕地的基本农田的质量。

  土地执法权不配套,制止破坏耕地行为无力度。《土地管理法》授予土地监察执法人员对非法占地等土地违法行为有权制止,但除了口头制止与发送《责令停止土地违法行为通知书》以外,均未明确制止权的其他行为方式和权限。这给实际开展工作带来了相当大的困难和不便。我国法律明确规定了建筑物属于财产权的范畴,对它的剥夺只能由人民法院来实施,土地行政部门行使查封权又必须在作出处罚决定之后。这就使得在发现违法用地行为到作出处罚决定这段时间内,土地行政部门缺乏行之有效的制止违法用地的手段和措施,制止权显得苍白无力。

  二、解决耕地保护难点问题的对策

  1、健全耕地保护绩效评价体系

  建立全面而具体的耕地保护绩效评价指标体系,对全国的耕地保护工作进行评价,制定奖惩办法,与地方官员的晋升相挂钩,实行干部离任审计制度,从而促进耕地管理者有效保护耕地。

  2、建立绿色GDP,完善地方政府绩效考核标准

  建立绿色GDP是一项长期的、跨部门合作、政策性和技术性都很强的系统工程,实施面临着观念、技术和制度方面的障碍。把绿色GDP意味着全新的政绩观,可以促使地方政府重视该地区的资源环境建设,而不仅仅是财政收入。

  3、建立经济补偿机制,激发地方政府耕地保护积极性

  在国家层面上,建立耕地保护基金补偿制度,成立基金委员会,确定补偿标准和补偿面积,由享有粮食安全和耕地生态效益的粮食主销区拿出资金,对由于保护耕地而带来经济损失的粮食主产区给予补偿,从而改变“保护农业就是保护落后”的现象,激发地方政府耕地保护积极性。

  4、尊重农民的意愿,调动农民保护耕地的积极性

  贯彻落实《土地承包法》,完善实施细则,土地征用严格限制在公共利益范围内,建立农户集体参与的农用地转用增值收益分享机制,开通城乡建设用地市场,保障农户不动产权益的实现。

  5、完善耕地保护的相关法律法规

  提高耕地占用税及征地补偿标准。提高耕地占用税、城镇土地使用税及征地补偿标准,提高占用耕地成本。从经济利益角度促使建设单位自觉挖掘存量土地潜力,促进存量土地的集约利用,以减少对城市周边耕地的占用。

  对基本农田的标准和破坏耕地的行为进行明确定量。基本农田的具体标准要综合考虑基本农田的数量、质量、生态和布局要求,充分利用农用地分等成果,统筹兼顾,因地制宜,把质量优,产出高,集中连片,基础设施配套、区位条件好的优先划入基本农田。把基本农田落实到图上,杜绝“划劣不划优,划远不划近”,一旦划定,不可更改。对于建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物的量以及“严重损坏和严重污染”的量要明确化,同时应该提高量刑,从重处罚,从而减少破坏耕地的行为。

  多方联合,增强国土部门的执行权。针对国土资源部门缺乏有效的强制执行权,可以采取多方联动的方式,整合力量,共同打击违法用地行为。可以借鉴河南省洛阳市国土资源局引入公安机制,建立国土资源警察支队,有力地打击了违法用地行为。

  运用技术手段随时监控全国的耕地变化情况,加大对违法用地行为的打击力度。充分利用全国二次土地调查成果,运用3S技术及时掌握耕地利用变化情况,及时发现和处理违法用地行为,增强土地执法的权威性。

  6、增强耕地保护意识,建立社会责任监督机制

  发动各种社会力量共同承担耕地保护的责任,发挥社会团体、群众的舆论监督作用,建立广泛的群众监督机制和畅通的沟通机制,使群众监督法制化、规范化。如通过悬挂标语、发放宣传品等形式宣传耕地保护政策,增强全社会的耕地保护意识,同时建立监督工作保密制度,设置举报信箱及电话,对如实举报者给予奖励等,使耕地保护成为全社会的责任和义务。

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