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第十九个全国“土地日”

关于完善破坏耕地程度认定机制的建议

发布时间:2013-07-08 16:36文章来源:bet9官网中国土地公司 打印

沈阳农业大学土地与环境学院 王秋兵

  切实保护耕地,是确保农业的稳定,确保十几亿人的吃饭问题的关键,是全国发展中第一位的大问题。温家宝总理在“两会”的政府工作报告中指出,“一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。坚决实行最严格的土地管理制度。”依法打击破坏耕地行为,是“实行最严格的耕地保护制度” 的最有力武器。实际上,国家在1997年修订《刑法》时,新增了非法占用耕地罪(第342条),已经将耕地纳入到刑法保护的范围内;2000年,最高法院的司法解释从数量上明确了罪与非罪的界限。但是,至今十余年来破坏耕地行为愈演愈烈、屡禁不止,鲜有因此定罪案例,没有真正实现保护耕地的立法目的。分析主要原因,也是行政机关和司法机关共同面临的问题——破坏耕地程度的认定。

  法律规定,构成非法占用耕地罪的法定结果情节有二:一是数量较大;二是造成耕地大量毁坏。关于数量较大,最高人民法院已经在司法解释中明确界定标准。但是对于耕地毁坏程度,即对“种植条件严重毁坏或者严重污染”程度的认定,还没有专门的鉴定机关、未形成统一的认定标准,使打击破坏耕地行为的法律武器无法发挥作用。笔者认为,要解决这个问题,应当从设立鉴定机构和制定认定标准两方面入手。本文就是完善破坏耕地程度认定机制的建议。

  一、建议设立鉴定机构

  国土资源部与最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合发布的国土资发【2008】204号文件规定,“需要认定耕地破坏程度的,可以向国土资源行政主管部门提出申请,由国土资源行政主管部门出具鉴定结论”。根据该文件的规定,国土资源行政主管部门应设立专门的耕地破坏程度鉴定机构。参考公安等行业鉴定机构的设置情况,机构名称可以设置为“耕地毁坏程度鉴定所或鉴定委员会”。其规格和条件应当符合如下标准:

  1.这是一个专业技术机构。认定耕地破坏程度,必须得到充分的考虑到土地的盐碱化、沙漠化等问题,还涉及到土地本身的特质、介入原因等各个可能造成土地毁坏的因素,鉴定结论是鉴定人依据科学知识对案件中的有关专门性问题所作的分析、鉴别和判断。鉴定机构应由土地方面的专家组成。

  2.这是一个公正的鉴定机构。独立的鉴定机构存在的意义就是要切实保障当事人的合法权益,维护法律的正确实施,在全社会实现公平和正义。执法实践证明上,对于独立鉴定机构做出的鉴定结论一般都能得到社会和公众的认可。国土资源行政主管部门是打击破坏耕地行为的行政机关,如果再直接承担对破坏耕地行为的鉴定职责,有责权不分的问题。参考检法两院已经将鉴定机构剥离为独立机构的安排,国土资源行政主管部门承担鉴定职责的方式应当是一种暂时过渡性的方式。将来应当将其列入国家司法鉴定体制,成立独立的鉴定机构或并入土地评估事务所等机构,以保证其公正性。

  3.这是一个独立承担责任的机构。鉴定结论有重要的行政和司法意义,鉴定机构和鉴定人应当对鉴定结论承担法律责任,将其单独设置,有利于规范其行为,明确其责任,有利于国土资源行政主管部门和司法鉴定主管部门对其的监管。

  4.这是一个单独核算的机构。业务的专业性导致了人员的专家化,人员的专家化使机构要承担一定的人力成本,将其独立于行政主管部门之外,设定为单独核算民事主体,有利于其健康发展。

  5.考虑204号文件已经将国土资源行政主管部门列为鉴定主体,为保持立法的连续性和新机构设置的稳妥性,可以暂由国土资源行政主管部门组织鉴定委员会,并承担秘书职责,需要出具鉴定结论时,临时召集相关专家论证并出具鉴定结论,国土资源行政主管部门在鉴定报告上盖章。

  二、建议制定认定标准

  耕地毁坏认定标准,是土地行政执法及对破坏耕地行为司法制裁的依据,是一个专业的执法依据,应由国土资源行政主管部门统一制定(或由地方国土资源行政主管部门组织制定地方性的标准)。其中涉及如下各项:

  1.标准制定成员。耕地毁坏标准涉及农业科学、土壤科学和土地执法等多方面,制定耕地毁坏认定标准应当由国土资源行政主管部门组织法律、土壤、环保、农业技术专家共同研究制定。

  2.标准制定原则。(1)综合性原则。破坏耕地行为不仅仅包括将农用地用作建设用地,也包括在农业用途范围内违反土地的核准用途,进行毁坏土地原有特质的其他农业范围内的使用;而且即使没有改变土地的原有用途,破坏性使用土地也可能造成其种植条件的大量破坏。这就要求在判定耕地毁坏程度时,必须考虑综合各种因素,这些因素包括,耕地类型(水田、旱田或菜地等)、所在区域(基本农田区内或普通耕地)、对周边耕地影响程度、破坏后恢复整理成本、恢复需要的时间以及土地本身的特质、介入原因等各个可能造成土地毁坏的因素等等。(2)分类指导原则。耕地破坏行为主要表现为:①违反规定,在耕地上建窑、建房、建坟或者擅自挖砂、采石、采矿、取土,严重毁坏种植条件或者开发宜农荒地造成土质退化、水土流失的行为;②向耕地提供不符合国家标准的肥料、堆放城市垃圾或者有害的固体、流动废弃物的行为; ③滥用化肥、农药,造成耕地污染、地力衰退的行为; ④擅自将耕地改为渔塘或栽树种果的行为; ⑤荒废耕地的行为,等等。不同类型的耕地破坏行为表现的形式不同,对耕地生产能力、恢复的难易程度、恢复成本等各不相同,因此要根据耕地破坏行为区别对待。(3)可操作原则。表征耕地生产能力和耕作管理的因素很多,有些因素从耕地外表形态上变化明显(如在耕地上建窑、建房、建坟或者擅自挖砂、采石、采矿、取土等),容易识别判断,而有些是隐形的,从耕地外表形态上变化不容易判断,如土壤污染等,但由于土壤性质恶化严重影响了作物生长;有些因素是易变的、可测量的,而有些因素是相对稳定的、难以量测的。为了能够为土地执法提供科学、客观、公正的认定标准,需要根据不同破坏耕地行为,尽量选择容易定量鉴别的因素(土壤属性)作为制定认定标准的依据,使制定的认定标准具有较强的可操作性。(4)耕地破坏程度认定与耕地恢复难易程度认定相当原则。不同类型的耕地破坏行为在对耕地破坏后,其恢复耕地生产能力的难易程度各不相同,恢复所需的成本和时间等也相差悬殊。因此,在制定耕地破坏认定标准时,要充分考虑不同类型耕地破坏行为的后果,根据恢复耕地的难易程度、恢复所需的成本和时间等因素区别对待,尽量保证耕地破坏程度的认定与耕地恢复难易程度的认定相当。

  3.标准制定依据。耕地毁坏标准涉及关于土地种植条件的质量评价,应当以现存的《农用地分等规程》、《农用地定级规程》、《食用农产品产地环境质量评价标准》、《温室蔬菜产地质量评价标准》、《土壤环境质量标准》、《土壤环境监测技术规范》等一系列的技术指导性标准为基础。对照这些已有的技术成果,在实际工作中结合具体的土地破坏情况、与相邻土地技术指标的对照情况,判断土地的破坏和污染程度,制定统一的认定标准。

  4.标准框架结构。

  初步设想的认定标准框架结构为:首先根据被破坏耕地所在区域划分为基本农田保护区内和基本农田保护区外两种,再按破坏耕地行为划分成若干类型,如地表土层剥离型、建设永久性建筑物型、土壤成分不适合耕种型等几类,每一类中分别选择若干个容易定量鉴别的因素(土壤属性),评判耕地破坏程度和可恢复程度,按项列明行为种类或行为后果。耕地破坏程度可划分为轻度毁坏、中度毁坏、重度毁坏和轻度毁坏和严重毁坏等4级,可恢复程度划分为易恢复、可恢复、难恢复、极难恢复4级。难恢复和极难恢复认定为“种植条件严重毁坏或严重污染”,作为法院量刑提供依据。对基本农田保护区内和基本农田保护区外耕地破坏行为的量刑要区别对待,在其他因素相同的情况下,基本农田保护区内耕地破坏程度认定和耕地恢复难易程度认定要比基本农田保护区外相应的提高一个等级。

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