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第十九个全国“土地日”

完善土地利用规划,保障科学发展保护耕地红线

发布时间:2013-07-08 16:25文章来源:bet9官网中国土地公司 打印

中国土地勘测规划院土地规划所 蔡玉梅

  土地利用总体规划是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据。坚持最严格耕地保护制度和节约用地制度也需要通过土地利用总体规划来体现和实施。因此,深入开展、不断完善土地利用规划是保障科学发展保护耕地红线的重要基础。从2002年开始县级土地利用总体规划修编试点到2008年国务院通过《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》,2009年地方土地利用总体规划修编全面开展,新一轮的土地利用规划修编已历经7年。在全面贯彻落实科学发展观,统筹各类各区域用地,推进土地利用规划制度的建立等方面做了许多有益的探索。如何总结经验,结合地方土地利用总体规划的开展,有效落实全国土地利用总体规划纲要,逐步建立具有中国特色的土地利用规划模式,对保障科学发展和保护耕地红线非常重要。

  一、新一轮土地利用规划修编的特点

  1、从技术导向走向公共政策,转变了土地利用规划理念

  新一轮土地利用规划首先弱化指标,强化空间,增加土地利用理念和方式等方面的内容。表现在建立包括耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模等六个约束性指标和九个预期性指标的调控指标体系,突出空间控制,制定差别化的土地利用政策。其次,强调前期工作为主的土地利用的战略研究,尤其高层的土地利用规划主要体现土地利用的政策导向。第三,重视土地利用规划实施保障措施,改善了“重编制轻实施”的现状,体现土地利用规划作为政策的可操作性。

  2、从耕地保护到耕地保护与节约集约兼顾,体现了规划的综合性

  新一轮规划面临的是保护耕地、保障发展和保护环境的多重矛盾,根据“五个统筹”的要求,开展了保护耕地、节约与集约用地等六个重大问题研究。从土地利用系统出发,体现了以耕地保护为前提、土地节约集约利用为核心,控制建设用地为重点的特点,实现了从耕地保护为重点到统筹兼顾耕地和建设用地,从单一地就土地谈土地到土地利用与经济发展、生态环境保护兼顾的转变。

  3、从指标为主到指标与空间管制兼顾,适应了规划的不确定性

  土地利用规划的前期工作中,将统筹区域作为《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》中明确加强建设用地空间管制,并提出实行城乡建设用地扩展边界控制,落实城乡建设用地空间管制制度。《市县乡级土地利用总体规划编制指导意见》中重点对各类用地空间布局、基本农田布局以及建设用地布局与管制提出明确要求。尤其是市级以下的土地利用规划,将划分土地利用空间管制分区及制定分区管制措施作为重要内容之一。

  4、形成了相关的规章和规范性文件,提高了规划的规范性

  规划管理的文件包括三方面,一是前期研究方面如《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》(国办发[2005]32号,省级土地利用总体规划编制方面如《省级土地利用总体规划环境影响评价技术指导》(国土资发[2005]277号)等,市级以下土地利用总体规划编制方面如《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划规划基数转换与各类用地布局指导意见(试行)的通知》(国土资厅发[2009]10号)等,规划审批文件如《国土资源部报国务院审批的土地利用总体规划大纲评审办法》(国土资发[2006]54号)等,提高了新一轮土地利用规划的规范性。

  5、突出专家领衔、部门合作和公众参与,改进了规划工作方式

  新一轮土地利用规划提出“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方针”,强调发挥专家、部门和公众的作用。《关于做好土地利用总体规划修编前期工作的意见》中要求各省、自治区、直辖市成立规划专家咨询委员会,尤其在规划的前期工作中发挥专家的作用。《广东省土地利用规划条例》规定土地利用总体规划草案应当采取听证会、论证会或者其他方式征求专家和公众的意见。专家领衔为规划编制的科学基础提供了保障。部门合作充分发挥土地利用规划的综合作用,形成公共政策合力。公众参与提高了规划的透明度。

  二、完善土地利用规划的建议

  1、完善国家空间规划体系下的土地利用规划体系

  应从国家空间规划体系入手,从社会主义市场经济体制下规划的公共政策属性特点出发,与国家行政体制改革同步,完善土地利用规划体系;在土地利用规划空间层次方面,在全国纲要提出“省级土地利用总体规划要强化战略性和政策性,地级和县级土地利用总体规划要突出空间性和结构性,乡级土地利用总体规划要提高针对性和操作性”的基础上,进一步明晰不同层次规划的重点;在土地利用规划纵向体系方面,完善土地利用专项规划体系,为总体规划的实施提供保障,尤其开展基本农田保护专项规划和土地整理复垦开发专项规划工作。

  2、探索适应社会主义市场经济体制下的土地利用规划模式

  在目前已经开展的扩展边界、指标流转等方式基础上,从我国国情出发,进一步研究如何在规划的理念方面体现公共政策属性,规划的内容上深化空间结构和布局,规划编制方法上更多地体现公众参与,在规划的实施措施上加强经济手段的运用,规划的管理上加强制度建设,体现规划的严肃性等等。结合国家综合配套改革试验区,包括上海浦东新区、天津滨海新区、深圳市、重庆市和成都市、武汉城市圈和长株潭城市群的建设,开展社会主义市场经济体制下土地利用规划的试验研究,完善土地利用规划模式。

  3、深化土地利用规模以及土地利用分区的方法

  指标预测的方法和标准仍有待完善,比如中心城区土地利用规模、城乡建设用地规模、节约集约利用水平等。土地用途管制制度是《土地管理法》确立的土地管理基本制度之一,是土地利用总体规划的基本内容。而不同的规划层次具有不同的管制内容,逐步建立土地利用政策分区、功能分区以及用途管制分区等对应于不同规划层次,与相关规划相衔级的土地利用分区体系,探索不同的分区方法,尤其研究不同种类分区的管制政策或规则。政策或规则的制定仍然是目前规划中的薄弱环节。

  4、调整土地利用规划内容,落实规划实施管理措施

  近几年是国际国内形势的变化时期,各种新政策的出台都会对自上而下逐级开展的土地利用规划修编工作产生一定影响,应不断适应社会经济发展形势的需求,对土地利用规划内容作适当的调整。同时,地方各级土地利用规划修编完成后,着手落实全国纲要中提出的规划实施管理措施,包括耕地保护和节约集约用地责任制,建立和完善耕地保护和节约集约用地责任的考核体系,编制和实施土地利用五年近期规划,建立规划实施动态监管和评价机制,规范规划的修改、建立规划实施的利益调节机制以及基础能力建设等。

  5、加强土地利用规划的制度建设

  在总结上一轮土地利用规划实施和新一轮土地利用规划修改的基础上,首先在《土地管理法》的修改中,强化土地用规划管理的相关内容。第二,推进土地利用规划立法进程。进一步明确土地利用规划的制定、实施、修改、监督检查以及法律责任等相关内容。目前湖南省和广东省都已出台了各自的土地利用规划条例。第三,研制相关的技术规范和管理规范。随着市、县、乡三级土地利用规划技术要点或规程的出台,规划的数据库标准、规划管理信息系统的开发、规划实施管理、规划实施监测与评价等制度建设也应适时开展。

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