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第十九个全国“土地日”

科学修编县乡土地规划 确保规划目标实现

发布时间:2013-07-08 16:24文章来源:bet9官网中国土地公司 打印

中国土地勘测规划院土地规划所 邓红蒂

  在我国五级土地利用总体规划体系中,县、乡土地利用总体规划属于落实性、实施性规划。做好县、乡规划修编工作,提高规划的科学性和可操作性,是确保《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》的目标,全面实施土地用途管制的关键环节,是严格管控土地资源,切实贯彻保增长、扩内需、促民生国家政策的重要方面。

  我国县级行政单位接近3千个,乡级行政单位3万多个,依照国务院要求,明年底要基本完成地方各级规划修编,工作艰巨又充满挑战,指导县、乡规划科学修编、规范修编、民主修编,已成为目前一项重要的任务。在我国的许多地区,县、乡规划都是同步编制,为上下级规划的衔接反馈、与相关规划的协调融合创造了有利条件。因此,结合规划定位、规划重点及规划编制、实施管理的要求,县、乡规划修编中应着重做好以下工作。

  一、确保总量,重点落实上级规划任务

  首先,县、乡规划修编要贯彻全国土地利用总体规划纲要的要求,落实上级规划下达的耕地保有量、基本农田保护面积、补充耕地的面积和质量、新增建设用地规模、节约集约用地目标等土地利用调控指标。其次,落实上级规划任务应与促进地方经济社会可持续发展、解决土地利用重大问题有机结合。各类用地安排要考虑当地资源环境禀赋及土地利用潜力,合理适度、符合实际。第三,两级规划需各有侧重。县级规划应明确规划总量目标,分解重要用地指标,统筹安排县域内农业生产、城乡建设、基础设施与环境建设等用地规模;乡级规划应按县级规划的要求,合理划定土地用途管制分区、分解村土地规划控制指标,并将耕地和基本农田、城镇村和基础设施建设的用地规模落实到地块。

  二、合理布局,统筹安排生活、生态和生产用地

  合理调整基本农田、建设用地和生态用地空间布局是新一轮县、乡规划修编的主要任务,工作中应着重把握一稳定、一布设、一避让的规划原则。“一稳定”即保持现有基本农田布局的稳定,优质、集中连片、有良好水利与水土保持设施的耕地必须优先划为基本农田;在面积不减少、质量有提高、布局总体稳定要求下,应对现有基本农田布局进行合理规范的调整,田面坡度大于25度、严重沙化或水土流失不宜农作、重度灾害频发等区域内的耕地,不再划入基本农田保护区,规划中已确定的建设用地范围内的基本农田也应调出。“一布设”,是指稳定水田、林地、牧地、水面及滩涂苇地等生态用地的布局;依照自然地理条件、建设适宜程度,合理布局城乡建设用地,提高基础设施用地集约利用水平。“一规避”,即城镇、村庄、交通、水利等各类建设选址落位应避让基本农田、地灾危险区、泄洪滞洪区和重要的生态、景观用地;规划中,具有防护、环保等特殊要求的污染性、危险性工矿建设,应规避人口稠密的居民点、集中连片的耕地和水域,保持合理的安全距离。基本农田、生态保护用地、各类建设用地布局中应相互协调、穿插布局,综合发挥农用地生产、生态、景观和间隔功能,抑制城乡建设盲目扩张和无序蔓延。

  三、优化结构,体现土地利用政策导向

  规划期间,县、乡土地利用结构调整优化应突出规划的政策导向,如农用地的结构调整应以保护耕地为前提,实现基本农田的数量不减、质量提升。基本农田中优质耕地的比重要随着土地整治、整备工程实施不断加大。按照市场规律,农业结构调整要向有利于耕地增加的方向进行。又如建设用地的结构调整应以节约集约用地为核心,合理调控城镇工矿用地增长规模和时序,逐步降低工矿用地比例,改变过度扩张,布局分散、粗放低效的现状;要合理引导城镇内部用地结构调整,控制生产用地,保障生活用地,提高生态用地比例;各类基础设施用地结构比例,需依照工程项目建设用地标准进行优化,达到集约高效用地的要求。为落实保内需保民生政策,在农村建设用地安排中,乡级规划要确保农民宅基、村镇公共服务、农村道路、农业基础设施、村庄减灾防灾、环境保护治理等合理用地需求,引导农民住宅相对集中建设,促进自然村落适度撤并。在用地结构的优化中体现城乡统筹、新农村建设、生态文明建设等政策目标。

  四、落实工程项目,搭建规划运作平台

  土地开发整理的工程、项目,是县、乡规划中土地利用调控指标、土地利用结构和布局方案得以落实的重要途径。县级规划应围绕规划目标,充分考虑工程的经济、技术可行性及工程实施对区域资源环境、生态景观、乡土民俗的影响,明确土地开发整理复垦的工程目标,安排各乡镇项目的类型、规模、布局及时序;乡级规划应本着因地制宜、尊重民意、改善民生的原则,落实上级规划土地开发整理复垦的任务内容,结合农村田、水、路、林、村综合整治的要求,重点实施基本农田高标准建设、基本农田整备区建设、村庄整理拆并、工矿复垦整治、生态建设和环境治理、重大灾害防治等土地利用工程项目,提出村级规划土地利用整治的实施任务。

  五、制定可行措施,促进规划有效实施

  制定规划实施措施,一要与县、乡人民政府国土资源管理职责相适应,体现出依法行政、政策可行。县、乡两级规划同步编制时,规划措施可由县、乡人民政府共同制定、公告和实施。二要结合土地管理和规划实施管理的日常实践,保证规划目标、规划方案和工程项目的有效落实,促使干部和群众依规划用地、相互监督。三要贴合实际、易懂可行,反映百姓的切身利益,如乡级规划中,可将土地用途分区管制细则通俗简化为乡规民约,使群众自觉遵守;基本农田保护、村镇拆并、土地整治等实施计划,应充分征询利益相关者的意见,取得广大农民的理解支持。四要反映土地制度改革发展的现实要求。在规划措施中,鼓励对耕地保护、节约集约用地机制的创新,运用好城乡建设用地增减挂钩政策,探索集体建设用地流转、农村土地整治的政策手段。

  我们应在基层土地利用规划实践中,不断完善县、乡规划内容方法,推进规划实施政策的改革创新,确保规划目标的实现。

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