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第十七个全国“土地日”

我国土地利用违法问题的体制症结

发布时间:2013-07-08 15:45文章来源:bet9官网中国土地公司 作者: 河南省科学院地理研究所 王国强 打印

  土地违法的直接后果一是造成土地利用浪费,二是征地补偿不到位,侵害了农民利益,三是投资增长过快,增大了能源、资源、环境的过度消耗和浪费,同时也滋生了腐败。目前土地违法面广量大,土地执法形势严峻。

  对造成这种现象的原因有很多学者进行了分析研究,多数人认为是地方政府为了局部利益、眼前利益和法制观念不强等,但笔者认为深层次的原因是体制设计不合理而引发的中央与地方的利益博弈。

  一、财政体制

  我国从1994年实行分税制改革,分税体制使得目前财政收入的格局为:中央占50%,省市占30%,县乡占20%,即5:3:2格局[2]。根据发改委经济研究所王小广的研究,1994年至2005年期间,中央财政收入占全国财政总收入的比重平均为52%,地方各级政府平均为48%,而同时期中央所承担的事权平均在30%左右,地方则达到70%左右, 地方各级政府在财权逐步减少的总体趋势下,事权并没有相应减少,出现严 重不对称。这是地方投资屡调难控的体制根源[3]。目前县乡财政普遍是负债累累,而县乡直接面对三农问题。财政收入的不合理是导致三农问题一直得不到解决的一个主要根源。土地问题的根源也在此。

  中央把土地当命根子,地方政府把土地当钱袋子。冲动来自三个方面的利益所得:一是“政绩所得”,为了用超低地价甚至零地价招商引资、或兴建“为官留名”的政绩工程,地方政府负责人默许甚至支持土地违法现象。二是“财税所得”,“以地生财,财源不尽。”土地出让金和相关税费的土地收入已经成为地方政府的主要经济来源。三是“寻租所得”,一些土地审批者利用权力非法批地产生寻租腐败。土地财政的形成,既反映了现行征地制度所引发的政府牟利动机,也彰显了现行财税体制弊端。

  二、金融体制

  城市基础设施的投资,真正属于财政预算内的资金不到10%,土地出让金占20-30%,60-70%的资金从银行贷款。银行贷款凭什么?凭土地,政府和企业都以土地作抵押。土地作抵押是优良贷款、风险小。房地产行业也是靠银行,根据不完全调查,80%的开发资金靠银行贷款,个人购房也靠信贷[3]。银行放贷的依据也是土地,靠土地抵押。土地和金融结合,导致了城市建设热,基本建设投资居高不下,拉动了GDP增长,但带来了金融风险和房价的不正常上涨。

  三、政绩与干部考核选拔体制

  选拔干部靠政绩,靠GDP及其增长率。GDP增长靠什么?靠投资,靠城镇化,靠基础设施建设,拉大城市框架,大兴土木工程,修大马路、大广场。

  在一些经济欠发达地区,某些官员有着想赶上发达地区、使人民生活尽快富裕的愿望,但加快发展应该遵循客观规律,尽力而为,量力而行。如果不切实际,不顾民力,乱铺摊子,乱上项目,只会劳民伤财,造成“一代人的政绩,几代人的包袱”。在现实中,有的地方急功近利,上马污染严重的项目;有的落后地区,不顾需要和可能,搞气派的城市广场等等。

  四、土地资源管理体制

  国有土地名义上属于国家,但很大程度上,其实际的支配权掌握在地方政府的手中,这就给地方政府的土地违法行为提供了便利条件。地方政府也是实际上的经济人,作为自然人的政府官员就更不用说了,趋利避害的考虑乃至于可以想见的寻租冲动在所难免。而地方的国土资源管理部门作为地方政府的工作机构,无论是在组织上还是经费上,都受制于地方政府及其领导人,要他们成为国家土地资源忠实的“看门狗”,有些勉为其难。地方政府的土地部门既是国土资源的管理者,又是国土管理的监督者,这样的双重角色也着实有些尴尬和不合理。

  五、执法监管处罚体制

  我国的土地执法监管处罚体制弱化,大量的违法案件的处罚力度不够,起不到威慑和警示作用。尽管土地违法涉案面积比2005年整整上升了近9成,从有关部门这次公布的查处结果来看,惩处力度实在太疲弱。 全部131077件土地违法事件,平均下来,每261.6件土地违法,才有一人遭到刑事处罚。违法土地10万公顷,平均每199.6公顷才有一人遭到刑事处罚。 惩处力度疲弱是滋生土地违法的重要原因之一。 

  六、城镇化战略扭曲

  城市化发展过程中出现了盲目追求大规模、高标准以及严重浪费土地等一些趋向,“我国已经出现了城市化的‘大跃进’,在全国范围内从上到下的大规模的‘造城运动’。城市化脱离了循序渐进的原则,超出了正常的城市化发展轨道”。改革开放20多年,我国的城市化水平从1978年的17.9%,提高到2002年的39.1%,这个速度在全世界是创纪录的。达到同样的水平(即从20%-40%),英国花了120年,美国花了80年,日本30多年,而我们只用了22年。某种程度上讲,我们的城市化出现了“大跃进”的局面,这已经对国家和社会的可持续发展造成影响。速度过快, 主要问题出在“土地城镇化”的速度太快,农民的土地被城市化了,而农民却未被城市化。

  笔者认为,解决土地违法的对策是标本兼治。标的治理是加大行政执法和惩罚力度,给以以身试法者以严厉打击。本的治理就是逐步改革落后的体制。建议在适当时机,改革财税体制,变分税制为上缴包干制; 在干部考核选拔中落实科学发展观,在资源利用方面,就要考核干部在任期内对资源的利用和保护情况,尤其是耕地、基本农田保护情况、环境保护情况等;必须改革土地管理制度,统一、平等地对待城市和农村土地,采取稳健的步骤整合城市和农村的土地市场,减少政府对城市土地一级市场的垄断,并从法律和制度上保障两种所有制土地“同地、同权、同价”,确保农民的权利;反思城市化战略,实现土地利用转型。

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