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第十七个全国“土地日”

克服现实矛盾,实现耕地保护目标

发布时间:2013-07-08 14:26文章来源:bet9官网中国土地公司 作者: 中国地质大学(北京) 蔡新春 打印

  一位参加过中美贸易谈判的农业官员曾经指出,即使把全世界的贸易粮食都拿到中国来,也达不到中国粮食需求的1/2。在人口增长、建设用地、生态退耕的巨大压力下,中国人只能靠自己养活自己。无论是过去、现在、还是将来,有着庞大人口基数的中国必须以中国地养中国人,耕地保护这根弦始终不能松。一位学者的话并非危言耸听:“如果我们现在放松了耕地保护,很可能几年后就会出现新的粮食危机。”

  要切实实现耕地的保护,也存在现实的矛盾。城市化发展、城区范围的扩大必然要占用耕地,对于人多地少、耕地后备资源又十分有限的大陆来讲,耕地保护是城市化不得不面对的首要问题。长期以来,在对城市化与耕地保护关系上,存在两种比较对立的观点:一种认为发展经济、加快城市化进程,必须摆脱耕地保护的束缚,把耕地保护看作城市化发展的障碍;而另一种则过分强调耕地保护,关于城市化发展对耕地的正常需求视而不见,甚至人为地压制、否定。其实这两种观点和做法都是片面的。城市化和耕地保护在社会经济发展中都占有极其重要的地位,两者之间可以说是相互制约又相互促进的。一方面,城市化发展占用大量耕地,影响耕地保护和农业生产,而耕地保护客观上又限制城市化占用过多的耕地,反过来对其产生影响;另一方面,通过城市化发展,使分散的人口和乡村工业集聚到一起,既提高了土地利用效益,又解决了农村大量剩余劳动力,缓解了人口对耕地资源的压力,提高了农业土地的规模经营和集约经营,促进耕地保护的开展。耕地保护的加强,巩固了农业生产,又为城市化提供基础,促进其发展;同时耕地保护又迫使城市化注重内涵发展,走土地集约利用道路,提高聚集效益,提高城市质量。因此,实际工作中要注意处理好耕地保护与城市化两者之间的关系,做到协调发展。

  面对耕地保护和城市化建设用地的矛盾、土地投入与土地收益的矛盾,我们必须采取相应的对策,以实现耕地保护的目标。

  一、要实现土地价值的最大化

  1、在宏观上,要科学制定土地利用总体规划、基本农田保护区规划,并作好和城市规划的衔接。

  2、从微观上,城市用地要坚持十分珍惜和合理利用土地,切实保护耕地的基本国策。能用劣地尽量不用好地,能用荒地尽量不用耕地,并通过挖掘现有存量土地的内在潜力、提高土地利用的集约率、加强土地整理开发工作,科学地执行耕地“总量动态平衡”,增加耕地有效供给。

  3、从农业技术创新上,要加大农业科学技术的投入和推广。提高粮食生产能力,缓解吃饭对耕地的压力。

  二、要转变城市土地供地方式

  从大陆现行情况分析,改革开放20年来,社会经济各方面有了很大的发展,建立了较为完善的资金市场,许多开发单位和私人积累了丰富的资金和投资的经验,国家建立了健全的土地管理机构网络。因此,城市土地出让逐步推行招标、拍卖方式的条件可以说已基本成熟,城市土地供地方式应从以往的“划拨十协议出让”模式转变为“划拨十协议出让十招标、拍卖出让”模式。在这新的模式中,每一种用地方式应明确规定适用范围。例如,划拨要用于党、政、军机关,公益事业用地,而对房地产等经营性用地一般采用竞争性强的招标、拍卖的方式。按照新的供地方式,城市化的推进应摈弃过去那种“摊大饼”低质量扩张做法,宜采用“滚动开发,稳步推进”的办法,在科学规划前提下,先构造好一定时期城市发展的大框架(如道路、公建设施等),后分批向社会推出土地使用权招标、拍卖,筹集更多的资金用于下一步的开发。因此,必须强调地方政府的作用,一是制定好城市规划,使之具有前瞻性、科学性,并严格依照实施;二是通过土地储备机制,垄断土地的一级市场,科学地调控市场供求;三是抓好土地市场的管理,创造一种公开、公平、公正的市场次序。

  三、土地立法应当删繁就简

  1、必须改变土地集体所有与国家所有的二元体制,保护农民的利益。根据《宪法》和《土地管理法》的规定,大陆农村实行土地集体所有制,农村土地集体所有制实际上剥夺了在现代化大生产中农民直接从土地流转中获得收益的机会,同时,这种集体所有制也已经不适应农村所有制改革的需要。在今后的土地立法中,应该将农村土地国有化,进而建立统一的国有土地流转制度。

  2、在土地立法中必须改变现有的土地划拨与土地出让的双重模式,现有的土地划拨制度,脱胎于原有的计划经济模式,不利于公平竞争。重要的是,土地划拨制度降低了土地的使用效率,造成了国有资源的浪费,不利于土地价值的最大化。在今后的土地立法中,要改变这种双轨模式,进而实现土地使用权的合理配置。

  3、就土地登记制度而言,目前,许多国家虽然针对土地、土地附着物、土地抵押及变更制定不同的法律文件,但大多数规定了统一的权利登记机关,以方便权利人确认和实现自己的权利,也便于土地行政执法机关统一管理不动产上的各类权利。大陆不仅登记权分散在行政机关各个部门,而且用效力等级差异很大的法律文件来规定复杂的登记程序,给权利人行使权利带来了极大的麻烦。因而,在今后的土地立法中,必须改变当前复杂的土地登记制度,以保障权利人的基本利益。

  总之,大陆土地立法应当删繁就简,建立统一的土地所有制度、公平的土地使用制度、简便的土地流转权利登记制度,保证土地能够发挥最大的效用。

  四、加大土地行政执法力度

  从土地行政执法角度讲,大陆出台了大量的有关土地的法律、法规,为保护地产所有者、投资者的利益和交易双方的合法权益提供了法规保障。这必然要求行政机关加大土地行政执法力度。

  1、要加强土地行政执法的程序性。例如在美国的土地一级市场的行政执法中,就有严格的程序设置,凡个人向联邦政府购买土地的,都须提出申请,经法院审核后,由总统专职秘书签署、批准生效,大陆也可以考虑借鉴美国土地一级市场行政执法的程序,以防止土地交易中的暗箱操作。

  2、要加强行政执法的时限性。例如日本在关于闲置土地的管理中,对闲置三年没有利用的土地,要劝告土地所有者按照要求进行合理利用,并要求在六周内制定出土地利用计划,大陆在土地行政执法时,也可以象日本一样具有严格的时限性,以杜绝土地交易中的炒作现象。

  3、行政执法机关要严格管理地价,控制地价的变动。例如在日本,根据《地价公示法》实施政府公布地价制度,政府公布的统一地价,作为土地交易价格的依据,日本的统一地价制度同样也值得大陆借鉴。

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