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土地整治与生态文明建设

土地整治与产业建设联动促耕地保护

发布时间:2017-06-23 22:19文章来源:bet9官网中国土地公司 打印

土地整治与产业建设联动促耕地保护

西南大学资源环境学院 王辉

十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。人多地少、人地矛盾突出的基本国情,导致我国面临的耕地保护形势十分严峻。长期以来,国家落实最严格的耕地管理政策,实行耕地占补平衡,基本保障了耕地保护宏观目标的实现。然而,微观层面上耕地保护的不同责任主体间却缺乏利益共识,其耕地保护行为并不能发挥协同作用。因此,本文在政策梳理和文献分析的基础上,探索土地整治与产业建设联动的耕地保护模式,以期耦合宏观政策导向与微观主体行为,实现耕地保护主体间激励相容、多方共赢。

一、耕地保护主体间矛盾及原因

(一)耕地保护中政府与农户的矛盾

耕地保护是关系国计民生的大事,需要多方参与,尤其离不开作为耕地保护主体农民的参与。然而,近年来受非农务工工资不断攀升的“拉力”和农业收入在家庭收入中比重日益降低的“推力”的综合作用,作为耕地的实际使用者的农民越来越感到“务农不如务工经商”、“种粮吃亏”,由此带来了农地粗放经营、弃耕撂荒等问题,致使耕地质量下降,生态破坏,调查数据显示中国每年撂荒耕地近3000万亩,对粮食安全提出质疑。

同时,以家庭平均分配土地为基础的家庭联产承包责任制形成了全国范围内土地细碎、田块分散的农地经营格局,导致劳动生产率水平较低,生产成本居高不下,在一定程度上限制了农民从土地增收致富的可能。因而,在耕地保护工作的推进中,作为耕地保护主体的农民往往消极对待,或抛荒撂荒耕地,或耕地非农化,背离了政府耕地保护的目标,导致各方难以形成保护耕地的合力,耕地保护的目标在微观尺度上很难真正落实。

(二)矛盾出现的原因分析

耕地保护是指对耕地数量的管控、质量的管理和生态的管护,是带有政府意志的工作,在实际中一般是采用“自上而下”的目标管理模式,易造成重宏观轻微观、重数量轻质量的倾向,一定程度上往往忽视了农民在耕地保护的作用和需求。不同主体对耕地保护效益的关注点也不尽相同,政府更倾向于追求耕地保护综合效益的最优,而农民则更关注经济效益的最大化。

当前,一方面地块破碎、分散经营、农业基础设施薄弱致使土地及附属资源流动受阻,土地规模化、集约化和产业化经营难以推进;另一方面,产业建设缺乏与农民的利益联结机制,更多地基于工商资本及要素的导入,其结果往往是耕地的非农化,对传统产业、本土产业的培育不足,产业结构的重构、产业功能的提升、产业链条的延伸跟不上。总体上,农业缺乏产业支撑、比较效益低,难以满足耕地保护者对较高经济效益的追求。

二、土地整治与产业建设联动模式

(一)内涵认识

我国大规模开展土地整治至今已有近二十年,对土地整治理论与实践认识也在不断加深。土地整治已从以往单纯追求耕地面积的增加转向寻求耕地数量、质量和生态保护统一,越来越成为缓解保障经济发展和保护耕地红线“双保”压力的重要抓手和空间支撑平台。新形势下土地整治更具深层次的内涵,也就是要立足区域自然地域分异的规律、不同空间单元生态-经济的态势,明确域内资源优势的重构和组合,将产业建设贯穿土地整治的全过程,推动田、水、路、林、村的改造与区域特色产业建设相结合,实现乡村生活、生产、生态空间的优化重构。

(二)具体举措

土地整治与土地流转促耕地及其附属资源集中。利用工程改造破除耕地田块细碎分散、形状不规则、土壤肥力底子薄等自然属性限制,同时引导土地进行流转,因地制宜采用托管、转包、出租、股份合作等方式或组合促进土地经营权集中,同时配以田块调整归并、基础设施改造等工程措施,实现耕地的集中连片经营,为“农机、农技、农收”的提升奠定基础。另一方面,通过空心村整治、工矿用地整治等工程与精准扶贫、新农村建设、美丽乡村建设以及城乡统筹协调并进,促进农村“土地、产业、居住”三集中,带动耕地及其附属资源高效整合。

土地整治与产业建设协同。单纯的资源集中仍然难以发挥土地重组及带动相关资源整合的提升效应。尤其受当前产业重构与土地利用优化配置脱钩、产业功能提升与土地流转难以协同、产业链条延伸与资源整合一体化提升受阻制约,农村潜在的资源优势很难转化为生产力。因而,开展土地整治需融入产业规划的理念,基于产业发展实施精准化土地整治,战略上应从基于目标导向转变为问题导向,技术上应避免工程布设 “一刀切”现象。应依据产业建设对农产品种植、收割、仓储,到加工、营销各环节的实际需求,与市场、政府和农户行为、新型经营主体等有机衔接。

搭建农户-产业的利益联结机制。目前,过度依赖工商资本及要素导入的现代农业发展模式,客观上造成耕地非农化、非粮化问题难以控制,产业建设中缺乏利益联结机制,农户共享产业发展效益的途径不畅。在产业建设中,要注重挖掘和提升本土产业,引导农户通过入股联合的方式实现产业规模的扩大,应用“互联网+”思维促进产业提质增效,探索“租金+分红”的利益分配方式,让农户共享产业发展的效益。另外,还应因地制宜引导农户采用“精细农业”、“有机农业”、“订单农业”等新业态,多措并举提高农民种地的收益,让农业留的住人,耕地保护留的住心。

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