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土地管理与生态文明建设

土地供给侧改革推进土地生态经济系统协调发展

发布时间:2017-06-24 11:03文章来源:bet9官网中国土地公司 打印

土地供给侧改革推进土地生态经济系统协调发展

天津城建大学  黄凌翔

我国正处于经济周期性矛盾和结构性矛盾并存的阶段,但主要矛盾已转化成结构性问题。如何以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为指导,推进经济结构改革是目前供给侧改革的重要目标。土地作为生产要素和生产生活的空间载体,利用土地供给侧改革,协调经济发展与生态文明建设的矛盾,不断推进产业结构优化,是我们特殊土地制度下的必然选择。

为促进土地生态经济系统的协调发展,当前土地供给侧改革应该至少包括以下几个方面:

一是严格控制新增建设用地供给,提升用地效率。

推进土地生态经济系统协调发展的一个重要思路就是改变过去粗放的利用方式,靠增加建设用地供应数量去带动产业发展和GDP的增加,而是严格控制新增建设用地规模,用合理的产业规划和科学的用地门槛去布局二三产业,严禁乱占耕地、生态用地,通过用地结构优化为产业结构调整提供保障。要强化对道路用地保护、生态保护、基础设施用地保护和历史文化保护等范围的用地控制,以及严格界定公益性用地和经营性用地,缩小征地范围,规范征地程序,完善工商业用地招拍挂出让制度,对基础设施和社会事业用地也引入竞争机制;此外,要完善建设项目用地定额标准体系,完善建设项目用地准入制度,开展建设用地“双控”指标实效评价机制。

在严控新增建设用地规模时,要充分考虑区域要素禀赋差异。《国家新型城镇化规划(20142020年)》和《国土资源“十三五”规划纲要》对于东中西区域的新增建设用地都有所规定,具体在省市内部如何确定合理的规模,也需要结合其资源布局及变化趋势、生态脆弱性及产业基础等进行。

二是注重存量建设用地再开发,促进产业优化升级。

如何挖掘城市存量土地利用潜力,优化产业结构,提升用地节约集约利用水平,是未来土地利用的主要方向。这需要我们提高存量建设用地再开发管理规范化、精细化水平,完善科学的标准管理体系、激励约束措施和调控保障机制,打造生态、低碳、绿色、增质、高效的土地利用模式。

存量土地再开发主要通过土地整理、土地置换、“二次开发”或循环利用土地资源等途径实现。当前许多经济发达城市也在不断探索,例如加强闲置土地、转而未供土地的清理,依法征收土地闲置费或无偿收回;完善节地挖潜激励措施,适度把握城镇宜建区域开发强度,适度提高建筑高度和容积率,鼓励建设项目向空中发展;研究制定城市地下空间开发利用专项规划,探索地下空间产权界定、使用权出让、综合开发利用管理等规范办法。

此外,这些年国家已开始定期进行建设用地节约集约利用评价以分析存量建设用地再开发潜力,但如何采取有力而可行的措施推进城市更新、利用建设用地二级市场优化产业结构,尚需要系统的制度改革进行。当前众多城市发展战略性新兴产业与现代服务业的愿景往往需要通过建设用地再开发来实现。其中,城郊结合部的村镇建设用地再开发往往更值得关注,因为这些地方的建设用地往往是在土地管理制度不健全的时候通过隐形市场形成,无论是土地利用强度还是占地规模,都具有很强的再开发潜力。

三是推进土地综合整治,协调耕地保护与生态建设的矛盾。

农村是土地生态系统建设的主战场,近些年来生态用地在规划中占比越来越大,使得生态建设与耕地保护之间产生了矛盾。特别是在大城市,由于一般都分布在冲积平原或河谷平原地区,如北京、上海、广州、天津、郑州、济南等,区位条件佳,开发历史久。这些地区土地利用率很高,城市建成区外围已基本没有未利用地。因此,无论是建设用地,还是绿化用地,基本都得占用耕地。

从各地实践上看,目前各城市打造郊野公园,占用农地进行林木绿化等工作的目的主要保护自然生态环境以及缓解城市快速发展带来的诸多问题,如城镇化快速扩张带来的城市人口快速增长加大了对公共绿地的需求、为城市居民提供游憩场所、控制城市无序蔓延等。

事实上,耕地无论是理论上还是实践中都能满足这两个功能。据科学研究,农田在吸收SO2、滞尘、供氧等生态功能价值上与草地相等;在固碳价值上稍小于林木、草地;但在保育土壤的价值上,优于其它任何生态用地。如果不算农田在土壤肥力保持方面的价值,农田生态服务功能价值总量与草地、阔叶林、灌木林疏林和经济林相当。根据植物生长原理,耕地作为一个高度集约化利用的土地,其生物量比同面积的林地和草地的生物量大得多。因此,耕地比林木和草地能够吸收更多的二氧化碳和释放更多的氧气,更能有效地降低城市热岛效应。

一些地方的实践探索中也凸显了这一点,上海郊野公园、湖南稻田公园、黑龙江“中国农业公园”项目等在保护生态环境、发展现代农业、打造农业旅游资源方面充分发挥了耕地的景观生态价值。如上海嘉北郊野公园中耕地占比41%,湖南稻田公园中耕地占比约30%,黑龙江红兴隆中国农业公园中耕地占49%,耕地不仅发挥粮食生产功能,也扮演着提供景观、保护生态的重要角色。

习大大总书记在2013年全国“两会”期间也提到“稻田也是生态湿地和美景”。宁夏、云南、甘肃、广西等地区结合自身地形开展的梯田建设也形成了良好的景观。

因此,耕地的开发与保护并不与生态建设和环境保护相冲突,未来土地整治工作不仅仅是实现耕地占补平衡的重要手段,也应成为充分发挥耕地的生态景观价值,实现发展现代农业和城市生态文明建设的新途径。

由于我国人多地少、经济快速发展的特殊国情,土地生态系统建设绝非单一问题,必须走一条综合性、系统性、长久性的道路。在市场经济体制下,土地公有制是我国推进供给侧改革的重要保障,也是区别于其它国家的重要优势。在改革的过程中,应该做到统筹规划与重点突出相结合,顶层设计与基层探索并举,综合利用国土规划、土地整治、制度改革等多种手段进行。

 

 

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