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土地管理与生态文明建设

土地分类应与时俱进,适应生态文明建设需要

发布时间:2017-06-23 15:45文章来源:bet9官网中国土地公司 打印

土地分类应与时俱进,适应生态文明建设需要

中国农业大学资源与环境学院 李超 张凤荣

土地调查是土地管理的基础性工作;而土地分类是土地调查的基础。因此,土地分类可谓“土地管理基础之基础”。土地利用分类渗透在土地资源调查、土地资源评价、土地利用规划等各项土地管理工作中。

国内唯一能够实现陆地全覆盖且不重不漏的大比例尺土地利用调查,是以《土地利用现状分类(GB/T21010-2007)》(以下简称“《土地分类》国标”)为准绳。该分类标准于2007年由国家质检总局与国标委联合发布,并沿用至今,它是我国首次以国家标准形式出台的土地分类标准。现行土地利用分类的早期版本是198498日由全国农业区划委员会印发的《土地利用现状调查技术规程》,它是我国第一次全面调查土地利用的技术规程。使用它,我国第一次全面查清了全国土地利用现状(调查成果于19961031日正式公布)。该分类系统几经修改,上升为目前的国家标准。30年余年我国的土地利用分类发展历程表明,土地利用现状分类对于查清土地资源利用现状,做好土地利用规划和管理,支撑国民经济全面协调可持续发展起到了重要作用,是任何其他分类体系不可代替的。而且该分类系统具有全覆盖、系统性和科学性较强等优点。近10年的调查和成果应用表明,国标分类具有较强的科学性和实用性,能够基本满足以耕地保护和建设用地管控为目标的土地用途管理和社会经济发展需要,应用成效显著。主要成效有以下几方面:

1、《土地分类》国标的分类标准统一、类型内涵明确、体系完善。基于国标分类完成了全国陆地大比例尺的土地利用现状调查,调查组织工作统一,技术规范统一,保证了调查成果的准确性和权威性,土地利用调查数据由国新办发布,国家统计局将其作为统计数据来源。以国标分类为基础的第二次全国土地调查完成后,形成了国家---县四级土地利用数据库,作为当前土地利用领域最权威、最具现势性的数据,在政府宏观管理、相关部门和行业的社会管理等方面都得到了大量应用。

2、以土地用途为分类标准的《土地分类》国标及其土地调查成果,在土地利用总体规划编制、基本农田上图入库、永久基本农田划定、耕地占补平衡、新一轮集体土地所有权登记发证、建设用地审批、土地集约节约利用、农村土地整治等国土管理工作中均得到广泛应用,有效地保障了我国以耕地保护和建设用地管控为目标的土地用途管理制度的执行。如在大城市郊区出现的故意撂荒,甚至将垃圾堆垫在耕地上的情况,以土地用途为分类标准,依然调绘为耕地,有效地狙击了恶意破坏耕地逼迫土地管理部门改变用途的企图。

3、以《土地分类》国标为基础的土地调查成果支撑了中央宏观决策和战略规划的制定,为地方政府准确把握土地资源形势和编制各类规划、把控社会经济发展态势提供了重要依据。

4、随着国标分类影响力的不断增强,逐渐成为各部门制定相应用地分类标准的重要参考。如2007年住建部发布的《镇规划标准(GB 50188-2007)》、2011年住建部发布的《城市用地与规划建设用地标准(GB50137-2011)》,在制定时均考虑到与《土地分类》国标的衔接。同时,住建、环保、发改等部门编制各类规划时,也都以土地利用现状调查成果为基础。如住建部门编制《城市总体规划》时,是以土地利用总体规划为规划的基本依据,以城市现状图为规划底图,而城市现状图、土地利用总体规划均是以土地利用现状调查成果为基础;环保部门编制《环境保护规划》、发改、国土等部门编制《主体功能区划》、《国土空间规划》等规划时,也是以土地利用现状数据为基本依据,在全面分析土地利用状况的基础上编制而成。

当然,随着社会经济的不断发展,对土地资源管理在广度、深度和精细度上,都提出了更高的要求,土地利用分类作为土地资源管理的基础,也面临着新的形势和需求,《土地分类》国标也需进一步完善和修订。

党的“十八大”从新的历史起点出发,做出“大力推进生态文明建设”的战略决策,对生态用地保护提出了明确要求。随着经济社会的不断发展,人们不仅要把土地作为资源利用好,而且要把土地作为生态系统保护好。但由于过去的土地分类基本上是将土地作为资源围绕“利用”要素选择分类标准进行分类,导致现行《土地分类》国标中生态环境保护理念缺失,现行《土地分类》国标已经不能满足我国耕地保护、建设用地管控和生态管护“三位一体”的土地管理要求。例如,现行分类标准以耕地保护和建设用地管控为用途管理目标,将沼泽、滩涂等地类归入未利用地,成为可开垦的后备耕地资源的重要组成部分,这虽然保障了耕地占补平衡制度的顺利施行,但也造成部分生态湿地的损失。沼泽、滩涂这些地类也是生态系统,具有重要的生态功能,对于可持续发展和生态文明起到重要作用。因此,分类必须与时俱进,在满足用途管制需要的前提下,应注重对于生态用地的保护,加强对土地生态功能的辨识,形成新的具有生态文明理念的分类体系。

不同时期的土地分类反映了当时人们对土地的认识水平。要以历史辩证唯物主义的观点看待土地分类。一方面,我们要防止把因袭的知识冻结为僵硬的教条,把分类看作一成不变的,使自己成为现有分类体系的奴隶;而应随时准备接受新的分类思想、概念和知识,并且积极地创造条件获取新知识,推动土地分类的革新与完善。另一方面,我们还必须接受依据目前的知识经验所创造的土地分类体系,用它来指导进行土地调查,用来搜集、累积更多的土地样本资料数据,为修订和完善现有分类作准备。因此,土地分类标准的修订应考虑国土资源各项管理数据的有效继承和历史可追溯性、分类修订的可行性,以最小的修改成本,最大限度地满足土地管理和国家社会经济发展的需求。

《土地分类》国标已经发布近十年,我们在使用中也积累了一些经验、发现了一些问题;同时,经济社会发展到了新的阶段,国土资源管理模式也发生着转变,因此,对现行分类系统进行修订是科学发展规律的必然,也是社会经济发展的必然要求。根据十分珍惜、合理利用每一寸土地,实行最严格的土地用途管制的基本国策,结合生态文明建设需要,土地分类标准的修订应基本沿用现有《土地分类》国标中的二级土地利用类型及其含义,通过地类归并调整,强化对湿地等重要生态用地的保护;同时,制定《土地利用现状分类》地类解读细则,建立《土地利用现状分类》检索系统;使得土地调查成果以更好地服务以耕地保护、建设用地管控和生态管护为目标的土地用途管理需要。

 

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