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耕地保护与生态文明建设

立足耕地多功能,以分类促进保护

发布时间:2017-06-23 15:04文章来源:bet9官网中国土地公司 打印

立足耕地多功能,以分类促进保护

西南大学资源环境学院 姜申未

 “民以食为天,食以土为本”。从古至今,耕地就是人类赖以生存和发展的根本,是社会稳定和国民经济发展的重要保障。新颁布的《全国国土规划纲要(2016-2030)》和《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》中,明确进一步保障耕地,实施最严格的耕地保护制度,强化耕地数量、质量和生态“三位一体”保护。那么,在谈及耕地利用和保护,首要应该加强对耕地的认识,尤其是耕地的功能和分类。通过立足功能分类,有助于对耕地进行有目标的精准保护。

一、耕地保护与分类现状

多年来,耕地保护一直是国家粮食安全的关键。耕地非农化、边际化和生态退化是当前耕地保护面临的主要困境。截止2015年,我国总人口已达13.7亿,耕地保有量1.21亿hm2,户均耕地0.87 hm2,人均耕地仅0.09 hm2,不到世平均水平的1/2,且中低产田占耕地总面积近70%。与此同时,耕地净流失量却高达3.27hm2,其中城镇和农村建设双向挤占耕地32.33hm2,灾毁耕地2.23hm2,生态退耕0.95hm2。而且,国土资源部的调查数据显示我国农村每年撂荒耕地有近200hm2。耕地污染和撂荒的趋势需要我们积极应对耕地保护与现代农业发展双重压力。一方面,守住1.2亿hm2耕地红线,既要搞好“建”,又要管住“占”,还要杜绝“荒”。另一方面,“高产、优质、生态、安全”新型现代农业道路,要结合实际发展变化深入研究耕地分类,破除认识单一化和利用同一化障碍。宏观政策的制定与执行,以及农户耕地利用行为均折射出耕地保护主体对耕地功能的权衡,单纯从上至下进行政策引导不能满足耕地的多功能需求,还应该结合基层经验制定农户层面具体的配套措施。

各国对耕地的利用和保护一直都在探索。韩国依据《农渔村发展特别措施法》,将耕地划为“农业振兴区域”和“农业保护区域”两种对我国立足耕地多功能进行分类具有借鉴意义。目前,我国正式的耕地分类主要还停留在《土地利用现状分类标准》(GB/T2010-2007)水田、旱地的划分,也有部分学者从适用研究的角度对耕地分类进行过一些尝试,但都难以适应农户需求和地方规划。此外,国家从宏观战略层面将耕地划分基本农田(永久性基本农田)、高标准农田等,但在划定和利用过程中,存在理解不清晰、政策不到位、落实不达标等现象,并且地方政府和农户囿于自身局限对这种宏观分类认识不足,支持不够,因此缺少基于县域尺度上微观层面对耕地的划分。

   1 我国耕地现行的分类角度

序号     分类角度                           二级分类内容

     有无水源灌溉                     水田、旱地、水浇地

      耕地来源          熟地、当年新开荒地、连续撂荒未满三年的耕地、休闲地

      耕地性质                          常用耕地、临时耕地

     当年利用情况                 当年实际利用的耕地,当年闲置、弃耕的耕地

二、耕地多功能内涵

随着新型城镇化和现代农业化的快速发展,耕地的功能越来越多,逐渐在生存保障、社会稳定、提供就业、生态涵养和提供直接经济效益等方面凸显优势,并呈现多样化和增强态势。例如,近年来公众对居住环境、精神愉悦等生活品质的关注逐步上升,耕地的景观、文化及生态功能需求日益显现,各地休闲观光农业快速发展。从农户具体的实际应用来讲,耕地可以转化为园、林地,也可以变为建设用地,养殖场、农家乐、“开心农场”等都是农户对耕地功能的开发实践。从系统论角度来看,耕地由自然生态子系统与以其为基础的人工社会经济子系统耦合而成,其多项功能包括生态系统多功能、农业多功能、景观多功能、土地多功能,涉及多系统的交互作用,对可持续发展具有重要意义。为此解决耕地功能利用的外部性问题,引导耕地功能利用合理竞争,从而优化耕地功能利用的社会效用是耕地多功能管理的核心问题,而做好分类恰是基础和关键。如何把握好“一要吃饭,二要建设,三要保护生态”这一原则,处理好耕地与其他土地之间的关系,充分发挥耕地多功能效用,有目标的对耕地进行分类精准保护是一项重大课题。

三、以分类促进耕地精准保护

农户期望耕地获得最大或更多效用,因此从耕地功能来分类可以缓解耕地功能利用竞争导致的无序、反复和浪费现象,避免利用均质化和格局破碎化,最终实现对耕地的精准保护,有利于“多规合一”的实现。为此,基于耕地利用现状和农户需求,以精准保护为目标,立足功能分类,将耕地分为“具有粮食安全保障能力的耕地”、“产业优势突出宜于规模化经营的耕地”、“结合区域特色开展多形式的新型经营性耕地”和“基于农户可调整需求的耕地(包括休耕地或者撂荒地)”四大类,据此来显化耕地多功能价值,实行耕地多功能综合管理体系,推动农村土地制度渐进性整体变革。

1、具有粮食安全保障能力的耕地。这部分耕地是区域最重要和最根本的保护区,实质上就是国家一直提倡的基本农田(永久性基本农田),发挥耕地的基本农业功能,常年以主要粮食作物耕种,能满足区域基本粮食自给需求,对其定位是数量不减少,用途不改变,质量不下降。所有规划和政策不得与其保护有冲突,划定当结合耕地质量、区位、权属等因素综合考虑。为落实最严格的保护制度,以村为单位制定耕地保护目标责任书,并设立耕保巡查员定期对这部分耕地进行监察;通过土地整理,提高生产能力和农业机械化程度;完善权属和反哺保障制度,让老百姓大胆种粮、乐意种粮。

2、产业优势突出宜于规模化经营的耕地。通过新型经营主体的示范带动,以高标准农田建设为参考对合适的对象进行适度规模化经营,发挥耕地的直接经济效益功能,以家庭农场(养殖场)、农业合作社、农业经营性企业为主发展特色规模化产业。给予政策倾斜,鼓励引进企业,培植新型农民;政府多措并举促进耕地流转,保障经营主体权益,以效益为导向,减少耕地撂荒和浪费。

3、结合区域特色开展多形式的新型经营性耕地。对于中低产田,耕地的农业和土地功能较弱,但是突出的景观功能却可以使耕地提供更多就业岗位。在城郊区域充分结合城乡优势,利用村落自然景观、人文习俗、历史遗迹和城市便捷交通、居民精神需求等打造以农家乐、民宿、观赏体验等休闲项目为主的休闲度假胜地。引入企业化管理和先进理念,对这种新型经营性耕地加以合理开发,注重多重保护保持耕地生态和景观功能。

3、基于农户可调整需求的耕地(包括休耕地或者撂荒地)。农户对耕地有多重需求,所以耕地功能在分阶段变化。为此专门划出一部分较小比例的、调整弹性大的耕地以满足农户在多样性种植、临时性搭建等方面的需求。此类耕地保护难度较大,在在政策约束和用途不发生改变下减少对其耕作层开发利用以达到休耕养护效果。这部分耕地生态效果明显,对其保护要注重生物多样性,积累碳汇储备。

 

 

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