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耕地保护与生态文明建设

生态文明建设中的永久基本农田保护对策浅谈

发布时间:2017-06-23 14:29文章来源:bet9官网中国土地公司 打印

生态文明建设中的永久基本农田保护对策浅谈

沈阳市国土资源发展研究中心 王铎

背景

习大大总书记在阐述生态与文明的关系时指出:“生态兴则文明兴,生态衰则文明衰。”良好的生态环境是人类文明形成和发展的基础和条件。而农业生态文明建设是生态文明建设的重要组成部分。中共中央国务院一号文件《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》中提出:“加强农业资源保护和高效利用。坚持最严格的耕地保护制度,坚守耕地红线,全面划定永久基本农田,大力实施农村土地整治,推进耕地数量、质量、生态‘三位一体’保护。”作为农业生产建设中的重要一环,永久基本农田保护在生态建设中的地位十分重要。

永久基本农田的划定是保障国家粮食安全,提高粮食综合生产能力重大举措;是推动节约集约用地,促进生态文明建设的重要途径;是推动农村发展和农业现代化的根基命脉。近期全国的基本农田划定工作已进入到最后冲刺阶段,距离6月底的时限越来越近,多地已基本完成整体成果,正处于上报验收阶段,永久基本农田划定大的格局已定,下一步的永久基本农田保护工作,将由划定转为监管任务,其在具体实施中任重道远。

一、建国后基本农田保护历史

1963年,是“基本农田”一词提出的最早年份,其重点内容到80年代,仍是单纯指生产能力高,抗害能力强的高产稳产农田,并没有体现更多的保护内容。直到19895月,原国家土地局和农业部召开的基本农田保护工作现场会,标志着我国基本农田保护制度的确立,进而,1994年国务院正式发布,并于1998年根据《中华人民共和国土地管理法》进行修订的《基本农田保护条例》,标志着我国基本农田保护已步入法制管理的轨道。而2008年,永久基本农田概念的提出,再次体现了党中央、国务院对耕地特别是基本农田的高度重视、严格保护的态度。

经过多年发展完善,我国的基本农田保护制度相对健全,涉及划定、占用审批、用途管制、监督检查等,但由于不同时期基本农田划定的内容及方式有所差别,各地基本农田保护情况不一致,造成现阶段基本农田保护仍存在一些问题,这些问题在永久基本农田划定中得到了很好的解决。现阶段,我国即将拥有一套划定相对合理、内容较为完善的永久基本农田体系。如何保障该体系的正常运行,达到切实保护永久基本农田的目的,是我们应该思考的重要问题。

二、永久基本农田保护问题预判

本轮永久基本农田划定即将结束,在划定过程中,因实际土地利用现状及经济社会发展的不同情况,相对于原规划基本农田,调出调入的绝对数量还是比较大的,根据这些修改情况,不难推出,我国在今后永久基本农田保护中还将面临的一些问题。

(一)生态环境的恶化难免

在本次划定中,为更加实际的严控城市化进程加快对耕地尤其是对城市周边地区优质耕地的挤占,给子孙后代留下良田沃土,国土部优先开展了城市(镇)周边基本农田划定工作,将城市(镇)周边的高产田首先划入保护范围,这在保护永久基本农田的同时,最大程度上限制了城乡摊大饼式的拓展。但同时,我们也应看到,由于城乡发展建设的边界与永久基本农田边界几乎重合,城乡结合部产生的环境问题,如某些无良企业直接排放未经处理的污染物、尚未形成的垃圾管理系统产生的垃圾、市政配套设施不完整产生的污水的等,必然会对永久基本农田的保护产生影响,同时,在农业生产中为提高产量,大量使用的农药和化肥也将使永久基本农田受到伤害,这些都是很难在永久基本农田保护中避免的生态危害。

(二)保护意识不够强烈

长久以来,受二元经济结构和一些其他因素影响,城乡发展的不均衡,我国农村人口的文化素养相对落后,无法从观念意识上形成保护耕地,保护生态环境的想法,由于过度关注眼前利益而放弃长久利益的事情发生,难免造成对永久基本农田的伤害。此外,我们也应看到有些地方为了发展,只注重经济的建设,从而忽视的永久基本农田保护工作的重要性,没有尽到做为永久基本农田保护责任主体的义务。

(三)监管力度薄弱,实施措施不当

我国目前在实行着最严格的耕地保护政策,严格监管各类违法用地的产生,这在很大程度上阻止了违法占地情况的发生,但是也应看到一些无法彻底处理的情况,一方面由于土地管理部门完全听命于地方政府,问责的主体又往往是地方政府,难以实施到位,另一方面土地执法监察制度与规定虽日益全面、细致,但对于某些拒不执行情况,只能以罚代法,无法拆除,现行法律法规赋予土地执法部门的权力难以执行到位,另外,一些腐败问题的产生更使得在违法案件的处理上难上加难,无法实施。

(四)其他因素造成永久基本农田破坏

在本次永久基本农田划定过程中现有基本农田调出的原因包含地区发展需要和实地现状改变两个主要因素,其中实地现状改变,有许多不可抗拒的因素,如河流改道侵蚀、矿区塌陷等,这些问题虽在划定时有所考虑,但无法保证未来保护中不会出些此类问题。

三、永久基本农田保护策略展望

为保护永久基本农田划定成果的有效性,需要制定有针对性的永久基本农田保护策略,提前做好相关准备,应对各方面的威胁。

(一)观念的转变

党的十八以来,围绕生态文明建设,国家最高层面已经提出了一系列新思想,地方政府应从实现生态文明建设的角度出发,有必要适度调整以经济建设为中心的重发展轻环境的心态,使城市管理理念由管理向经营培育转变,树立“大环保”理念,开始侧重地区农业生态环境建设,加大宣传力度,通过采取版画宣传、口头讲解、案例分析等形式,并辅以定期培训的方式,对基层开展培训,唤起人们对保护永久基本农田的忧患意识,从源头有效制止各种占地行为的发生,建立起强大的自我约束和社会监督机制。

(二)监管技术的提升

现阶段土地执法工作检查任务来源主要为遥感监测影像和日常巡查,目前遥感监测影像主要由国家定期统一下发,周期较长,不利于及时快速反应违法占地的情况,而日常巡查,随着经济发展,城乡建设范围不断扩大,巡查工作的难度越来越大,同时,常规检查只针对具体的占用情况,而涉及永久基本农田质量的检查毫无措施,因此有必要建立更为高效、全面的监管方式。建立永久基本农田全方位立体动态监测网,加大航测、卫星遥感技术的应用,及时掌握辖区内基本农田面积、利用条件、质量要素、责任落实的变化情况,形成其数量、质量、生态三位一体综合监管体系,定期汇总监测结果,发现问题及时处理。

(三)保护措施的真正落实

首先,法律法规是永久基本农田保护的重要依据,但现行法律赋予国土部门的执法权利和手段有限,难以正真执行到位,有必要在修改完善、细化相关法律法规,让永久基本农田真正被保护;其次,在永久基本农田保护的资金、人员、设备、研究上国家应给予重要的资金保障;再次,要加快高标准基本农田等基本农田工作的建设,提高永久基本农田整体质量。

结语与讨论

永久基本农田保护问题是一项持续、长期和变化的研究,每个时期的内容都在不断丰富,是影响区域发展的重大命题。对于保护的措施、方式、方法可以进行科学的研究,但对于因中央、地方、农户三者间拥有权力、义务及利害关系而产生的某些情况却没有较为科学合理的解决方式,如果拥有一个相对公平的平台或许有些问题能够得到较好解决。

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