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土地制度改革

浙江三种农村宅基地治理结构的行为方式和制度绩效

发布时间:2016-06-23 10:46文章来源:bet9官网中国土地公司 作者: 徐忠国等 打印

  

浙江省土地勘测规划院 徐忠国 林继红 蒋明利

  浙江大学公共管理学院 谭荣

 

  一、农户自发交易的行为方式和制度绩效

  (一)农户自发交易的行为方式

  地方政府在政绩考核的指挥棒导向下,将包括土地等各类发展资源导向城镇化和工业化,重城轻乡和重工轻农是普遍现象,导致政府配置给农村的建设用地空间十分稀缺,再加上因强调空间规模效率的集中布局战略,进一步导致宅基地一级市场为明显的卖方垄断市场,建房户与承包户直接协调土地产权调整,难度高,交易费用巨大。据现场调查,部分农户间一处宅基地调地费用在45万元左右,且中间谈判需耗费大量的时间和精力。建房户在多年难以申请到用地指标或难以与承包户协调确定调地费用的情况下,违法违规在自家承包地建房。这种行为虽违法违规,但合情合理,基层国土资源和城乡规划部门难以执法拆违,从而出现违法收益大于违法成本的情景,于是在农村地区出现大量类似违法建筑。在宅基地二级市场,法律严格限定了流转范围,集体经济组织无偿收回存量宅基地不现实,从而导致大量的闲置宅基地,资源租值被无谓地耗散。而发生的流转交易,采用的是双方治理(关系合约),不受法律保护,且没有第三方仲裁,交易成本同样高昂。在城镇化扩张导致集体土地上房屋及宅基地被征收时,合约实施出现经济纠纷,应用法律手段进行调处,难度较大。为规避合约实施时卖方发生毁约等机会主义行为,部分合约变形为借款抵押合约,即,卖方因经济困难,向买方借款,尔后难于还款,于是将宅基地及住房抵押给买方用于还款。一般,借款金额数字巨大(个案表现为160万元),形成卖方毁约的巨大机会成本,可相对有效保障合约的实施,降低交易费用。因此,在宅基地二级灰色土地市场,通过合约罚则的变形,形成一种新的制度变迁,构成非正式规则的组成部分。

  (二)农户自发交易的制度绩效

  制度安排虽为农村居民提供福利性居住用地保障,但却表现出计划配置资源 “供给不足”的典型特征。地方政府仅提供土地审批和城乡规划及建筑许可服务,公共产品和服务的缺位,农村地区公共基础设施供应明显不足,分配给农村地区的发展空间十分稀缺,城乡规划空间管理缺位,农户随意乱搭乱建,人居环境差,严重影响农村居民生活质量,导致资源配置政府失灵。宅基地一级市场为卖方垄断市场,用地指标的限制,导致拟建宅基地具备了较强的地理区位资产专用性,从而相继引发双方治理结构的不适用;二级市场为灰色市场,依赖地域文化非正式规则调节,双方治理(关系合约)同样不适用,交易费用高昂,导致资源配置市场失灵。

  二、政府主导交易的行为方式和制度绩效

  (一)政府主导交易的行为方式

  浙北地区地处平原,耕地后备资源匮乏,农业文明及集体经济较为发达,地方政府一般表现为大政府主义,职能渗透经济社会各个方面。地方政府为获取城镇化和工业化发展空间,并行实施城乡建设用地增减挂钩政策(以下简称“增减挂钩”)和宅基地管理政策。由于政府的介入,土地开发过程和宅基地一级市场变为三方治理,由于政府的权威作用,承包户的机会主义行为被抑制,交易费用得以下降。与此同时,增减挂钩既合理地解决农村存量建设用地闲置问题,又合理解决了农户合法合理的居住权保障问题。地方政府还为新农村建设地区提供了空间规划、建筑设计和基础设施服务等公共产品和服务,良好地改善了人居环境和生活质量。问题在于:一是政府大包大揽,财务负担重,解决宅基地净地供应户均成本需12-25万元;二是地方政府提供公共产品和服务的经济效率较低,实施主体新市镇公司,是典型的国有企业性质,人权、财权均由地方政府控制,事权由新市镇公司负责,新市镇公司缺乏经营权和收入权,导致人浮于事,运行效率较低;三是这种模式严重依赖城镇房地产市场,政府所有公共产品和服务的支出,都必须依赖房地产市场回笼资金,政府债务风险过高,个案表现为部分乡镇政府负债达3亿元之多,为不可承受之重。在宅基地二级市场,受法律规定的流转范围的限制,符合法律规定的存量宅基地交易极少发生,但自发的隐性宅基地交易一直存在,交易不受法律等正式规则承认和保护,交易成本依然高昂。安置商品房在超出解禁期后经国土资源部门批准后可上市交易,治理结构为三方治理,治理结构适用交易属性,交易费用较低。

  (二)政府主导交易的制度绩效

  地方政府增加职能和作为,既提供土地审批和城乡规划及建筑许可服务,又提供公共产品和服务,农村人居环境和居民生活质量明显改善,部分消除资源配置政府失灵现象。宅基地一级市场由二方治理改为三方治理,政府的权威角色显著降低交易费用,消除市场失灵现象。宅基地二级市场仍为灰色市场,采用双方治理(关系合约)不适用,交易费用仍然高昂,导致资源配置市场失灵。制度运行存在的问题是政府包袱过重,新市镇公司需进行国有企业治理结构改革,过度依赖城镇房地产市场,债务风险过高,发展模式可持续性弱。

  三、集体经济主导交易的行为方式和制度绩效

  (一)集体经济主导交易的行为方式

  浙东南地区地处沿海山区,人地矛盾尖锐,人均宅基地面积小,地方政府实施城乡建设用地增减挂钩政策获取城镇发展空间的后备资源少。该地区受海洋文明和港口商业文化影响较深,私营经济和民主自治意识发达,有限政府思想有深厚的社会土壤。地方政府只完成上级政府规定必须完成的行政审批事务和基本公共服务,剩余公共事务由民间民主自治解决。宅基地治理适用同样的理念,主要由村级集体经济组织负责宅基地管理。集体经济组织的村长或董事长一般为当地有名的大企业家,一般出于“光宗耀祖”的儒家信念或与地方政府建立良好私人关系而介入公共事务。村长或董事长一般具有良好的企业家精神,运用其掌握的管理民营企业的经验运营集体经济组织,因此,集体经济组织经济运行效率较高。部分集体经济组织建立起股份化的治理结构,部分集体经济组织采用村规民约的治理结构。按企业经营的理念,集体经济组织有偿收回承包户的农地承包经营权(个案为每亩7万元),有偿有期限地供应建房户的宅基地使用权(个案为每间宅基地平均为9-30万元,每间标准为47.5m2),价差部分用于提供居住区内公共基础设施服务和发展集体经济。宅基地使用权的出让,按照市场经济原则,优地优价,劣地劣价,采用拍卖或抽签的公开方式供应。由于集体经济组织的介入,土地开发过程和宅基地一级市场变为三方治理,由于集体经济组织的协调作用,交易费用明显降低,合理地解决了农户合法合理的居住保障权问题。集体经济组织还为新农村建设地区提供了居住区规划、建筑设计和基础设施服务等公共产品和服务,良好地改善了人居环境和生活质量。为了获取宝贵的土地利用总体规划新增建设用地指标和土地利用年度计划的农转用计划,村长或董事长会发挥其擅长公共关系的能力,用良好的愿景、规划设计和管理能力说服当地政府为其提供用地指标。而地方政府为了发挥用地指标的政策引导效益,会在众多的上报方案中择优集中投放用地指标,从而引导集体经济组织加强民主自治管理。在宅基地二级市场,受法律规定的流转范围的限制,符合法律规定的存量宅基地交易极少发生,但自发的隐性宅基地交易一直存在,集体经济组织不介入此类交易的管治,交易不受法律等正式规则承认和保护,交易成本高依然高昂。问题在于:部分民主治理能力较弱的村,因获取不到地方政府的用地指标照顾,会出现农户自发交易的情形,脏、乱、差现象由此普遍出现。

  (二)集体经济主导交易的制度绩效

  地方政府有限作为,提供土地审批和城乡规划及建筑许可服务和基本公共产品和服务,减轻政府失灵现象。集体经济组织加强治理能力建设,提供主要的公共产品和服务,人居环境和农村居民生活质量明显改善,消除资源配置政府失灵现象。宅基地一级市场由二方治理改为三方治理,集体经济组织的协调显著降低交易费用,消除市场失灵现象。宅基地二级市场仍为灰色市场,采用的双方治理(关系合约)不适用,交易费用仍然高昂,导致资源配置市场失灵。存在的问题是自治能力较弱的农体集体,其新农村建设空间仍未能得到有效保障。

  上述分析可见:与农户自发交易相比,政府主导交易和集体主导交易,由于引入了政府或集体经济组织的介入,变双方治理为三方治理,适应了因空间管制而引发的地理区位资产专用性,从而降低了交易费用,减弱了租值耗散,并有效地提供了基础设施服务,造福了当地民众。政府主导交易与集体主导交易两种治理结构可相互借鉴对方的优点:政府主导交易可借鉴将一部分公共服务功能交由集体经济组织提供,从而减轻自身压力,并用市场经济的精神改善经营主体新市镇公司的治理结构,赋予其经营权和收入权,提高其经济绩效;集体主导交易治理结构可借鉴政府主导交易所提供的均等化社会服务,保障弱势群体利益,不断健全和完善公共经济组织的治理结构,有效发挥决策、执行和监督的职能,有效抑制代理人的寻租等机会主义行为。

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