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土地制度改革

北京西城区土地开发工作的难点与对策

发布时间:2016-06-23 10:44文章来源:bet9官网中国土地公司 作者: 王冬 打印

  

北京国土局西城分局 王冬

 

  一、西城区土地开发工作存在的难点

  西城区是北京市的旧城区,虽然在改革开发30年来通过金融街、基础设施以及公共服务设施等项目的建设带动了大范围的旧城改建工作,形成了以金融街为经济核心,中轴线西翼为文化带,辅以德胜科技园区等多园区的发展格局,但仍旧有大量的老旧平房区、简易楼房区需要改造,严重制约了现代化产业的发展,导致城市中心区的土地价值没有得到有效利用,人口负载量过大,间接造成交通拥堵等诸多“城市病”的出现。西城区土地开发利用主要面临如下难点。

  (一)土地供求紧张,住宅用地比例过大

  西城区住宅用地面积1646.67公顷,占全区土地面积的32.72%;平房区面积720.34公顷,占全区面积的14.31%,且多为危旧房,土地利用效率较低。住宅用地比例过大,平房区比重相对较高,不利于宜居城区的建设,且在一定程度上挤占了西城区发展首都功能的空间,严重制约了首都现代化产业的发展,导致城市中心区的土地价值没有得到有效利用,人口负载量过大,不利于中心城区的人口疏解,间接造成交通拥堵等诸多“城市病”的出现。

  (二)历史文化保护区数量较多,土地保护与利用矛盾凸显

  西城区大部分位于旧城区,承载着大量历史文化信息,历史文化保护区数量较多。在北京市公布的旧城历史文化保护区中,西城区有18片,约1054.48公顷,占辖区面积的21%,保护区域面积大,权属复杂,文保区基本上就是大杂院集中的区域,不仅人口密度过大,居住空间狭小,而且各项市政基础设施现代化水平较低,改造修缮以及人口疏解工作难度大,经济发展和民生改善缓慢,区域空间发展受到严重限制。

  (三)土地开发难度大,影响了土地利用效率的提高

  西城区位优越,土地价值高,拆迁成本持续高企,加之有大量国家机关和军产、宗教产、私产房屋,房屋产权复杂,同时受房屋征收政策的影响,人口疏解难度大,土地开发难上加难,开发周期不断延长。由于政策变化、规划调整、手续过期、资金短缺、拆迁困难等各种因素,推进难度较大,进展缓慢,有的甚至完全处于停滞状态,导致土地利用效率较低,一定程度上造成土地资源浪费。

  (四)历史遗留问题较多,项目进展陷入瓶颈

  近20年来,西城区几乎所有的建设用地都被各种类型的项目瓜分,成片的平房区、文保区被各个项目拆分,在同一区域或相邻街道间存在危改、一级开发、棚户区改造以及文保区腾退等多类项目共同存在的情况,也对搬迁工作造成间接的不利影响。从2004年以前的危改项目,到2004年“831大限”后的458历史遗留项目、土地一级开发项目,再到2011年征补条例出台后的棚户区改造项目,在历次政策变革中,积极应对成功转型的项目得以继续推进,有些也完成开发顺利实现供应。但仍有很多项目因为种种原因,没有抓住转型的机遇,至此陷入停滞状态,加上历史过程中不断积累的种种难题,项目后续的推进和解决存在很大难度。

  二、西城区土地开发工作几点思考

  西城区委在十一届八次全会报告中指出:“要解放思想、转变观念,直面区域开发强度和人口承载力顶破‘天花板’两个瓶颈问题,打破传统观念和惯性思维,把过去‘项目越多越好、规模越大越好、资源越聚集越好’的认识,转化为‘集聚是发展,疏解也是发展,服务是发展,环境也是发展’的理念,提出积极‘瘦身’、努力‘健体’的新思路”。

  土地资源是实现规划建设的根本,为加大土地开发力度,强化存量资源利用,提高空间资源利用效率,土地开发工作也需要开拓思路,加以创新,结合区域发展需求,加强调查研究,寻求开发思路的突破和开发模式的融合。

  (一)落实首都城市新定位,加强与城市规划的衔接

  西城区为建成区,土地均为建设用地,“十三五”期间,土地利用和城市规划的衔接重点是用地供应总量控制,优化土地利用结构和空间布局。一方面,结合区域土地利用现状和规划发展要求,编制好年度土地供应计划和储备计划,合理确定土地利用规模,积极盘活存量土地资源。配合做好西城区“十三五”总体规划。另一方面,优化土地利用结构和空间布局。除少量棚改项目回迁住宅用地供应外,不再增加住宅用地供应,同时严控大体量行政办公、教育、科研、医疗等新增项目用地和扩建土地。

  (二)协调好开发与保护的关系,疏解非首都功能

  西城区的发展建设是通过转变用地性质、提高建设强度等方式挖掘旧城经济潜力的过程。面对首都城市新定位,要多途径促进传统文化与高端产业融合发展,激发旧城活力,取得最佳综合效益。

  一是按照历史风貌保护区和旧城整体保护的要求,加强对文保单位、有历史文化价值的建筑或院落的保护、修缮、腾退及合理利用。二是对居住人口密集、基础设施和生活环境较差的老旧平房,在符合区域发展规划的前提下整体改造,给予优惠条件鼓励棚改区域居民异地安置,疏解人口,同时引导输出文化、教育、医疗等优势资源。三是借京津冀一体化发展疏解非首都核心功能。促进经济转型增效,逐步治理“城市病”,更充分地发挥城区土地资源承载力。

  (三)加大棚改工作力度,优化配置土地资源,切实改善人居环境

  西城部分区域人口密度大,老旧房屋多,基础设施老化严重,居住条件差,亟需加大棚改工作力度。要总结现有棚改工作经验,结合最新政策,积极探索棚改工作新模式,统筹考虑资金来源、土地供应、安置补偿等一系列问题,实现优化空间布局、提高土地利用效率、改善人居环境的目的。

  一是建立联动机制,优化规划布局。要坚持全面规划、合理布局、节约用地、综合开发、配套建设的原则,努力寻找棚户区改造与人口疏解的平衡点,科学确定回迁比例和回迁安置房布局,逐步疏解区域人口,改善区域环境,提高土地利用效率。二是加强配套建设,打造宜居西城。充分考虑居民的生活需要,组织好新建安置小区的市政基础设施和配套公共服务设施的建设,统筹考虑周边社区配套设施情况,积极利用“城中村”和边角地等零散地块,合理整合现有资源,同步推进城市精细化管理,加强社会服务管理,打造和谐的宜居城区。三是积极探索棚改工作新模式,推动棚改工作进展。创新思路深入开展棚改土地政策研究,征建分离和一次性招标等方式多措并举,在现有政策范围内,积极思考,大胆创新,稳步有序推进西城棚户区改造工作。

  (四)根据不同类别项目实施差异化管理,有效激活历史项目

  西城区存量用地中历史遗留项目较多、情况复杂,且受制于政策、规划等多种因素而陷入瓶颈,进展缓慢或基本停滞。“十三五”期间,西城区土地利用应围绕新时期首都核心区的战略定位,细化梳理项目分类,积极解决历史问题,有效保障区域用地需求。一是全力推进在施项目。对于前期手续较为齐全且正在稳步推进的在施项目,强化项目开发实施期间的沟通协调机制,针对不同类型和特点的项目,采取相应措施分类推进,形成全区土地储备项目多样化管理格局,为项目顺利开展提供保障。二是加快入市成熟项目。对已完成拆迁、基本具备入市条件的项目,结合项目所在区域功能定位加快调整用地规划,积极开展供地验收等供地前期准备工作,推动项目尽快供地。三是激活历史遗留项目。对辖区内的土地储备项目进行梳理,结合当前新形势对项目可行性进行研究,对于符合西城区总体规划方向,具备继续实施条件的项目,通过重新规划、调整范围、整合拆分等多种措施,结合目前土地开发可行政策,主动转型,调整性质,通过棚户区改造或征收模式解决推进困难,尽快启动并完成开发;对于不能以现有开发模式推进的土地储备开发、危改项目,要研究建立退出机制,稳妥有效的解决问题,依法合规清退原开发主体,以棚改、征收等新的模式重新启动;对于与区域发展功能定位不符、尚未启动的项目,果断撤项,待具备开发条件再行启动。四是积极开展收储项目。对于西城区存量的工矿仓储用地、“城中村”,以及处于停滞或闲置的项目,可采取由政府收回土地、以土地储备机构为平台进行收储的方式,对存量用地重新组织再利用,可结合所在区域规划统筹建设,亦可用作社区公益项目,与改善周边生态环境和基础设施条件相结合,提高土地利用效率。

  (五)抓住改革新机遇,积极探索土地开发模式

  2014年以来,国务院、财政部以及国家发改委先后出台了一系列关于政府和社会资本合作模式的文件,也就是所谓的“PPP模式”。政府和社会资本合作(PPP)模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。这将是未来社会投资的主要方向,在土地开发利用上,也可以紧密结合深入研究。

  目前政府和社会资本合作(PPP)模式主要应用在公益性项目上,比如市政基础设施建设、公共交通、保障性住房等,随着社会的进步以及经济的发展,此种模式也将会进一步向各个领域延伸。同时,结合西城区大力开展的棚户区改造、公共服务及基础设施建设、历史文化名城等重点工作,以政府和社会资本合作(PPP)模式为主、政府发债、企业自筹等模式为辅,通过政府采购、特许经营等多种方式进行运作,由社会资本承担设计、建设、运营、维护等大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。以此打通社会资本进入的通道,使社会资本参与到重点领域建设,促进补“短板”、调结构,保持经济平稳增长,实现西城区土地集约节约高效利用的目标。

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