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土地制度改革

农村土地综合整治的障碍与建议

发布时间:2016-06-23 09:35文章来源:bet9官网中国土地公司 作者: 罗伟玲 打印

  

  广东国地规划科技有限公司 罗伟玲

 

  一、当前农村土地综合整治的主要障碍

  一是对农村土地综合整治认识不足,基层实施动力不足。受以往单目标土地整治的惯性制约,区、镇级人民政府对土地整治的认识更多的仍然是关注短期利益,关注近期建设用地指标、或耕地保护指标。现阶段区级政府实施土地综合整治的动力主要是通过城乡建设用地增减挂钩项目获得挂钩周转指标,用于缓解建设用地年度计划指标的不足。而目前部分区域上级下达的新增建设用地年度计划指标基本能满足本区域的年度用地需求,各地仍然以新增建设用地指标使用为主。且由于建设用地复垦牵涉的利益面广,拆迁补偿等群众利益难以协调,因此通过盘活存量开展农村土地综合整治获取新增用地建设指标的直接动力不足,导致实施土地综合整治的动力不足。

  二是政府行为过度,产权主体被动参与。目前突出的问题是政府行为过度,市场动力不足,产权主体意愿被忽略,主要体现在规划有政府制定、项目由政府实施、资金由政府投入,政府基于保护耕地和集约用地,盘活存量用地空间等,多数情况下基于上级下达任务而开展本项工作,而真正的土地产权主体集体和农户只能被动接受。按说政府如此大包大揽,既出钱又出力,农民和集体应该欣然接受,而事实是整出来的地没人种,甚至出现农户阻止项目实施的现象。这一问题的关键在于,土地综合整治自上而下由政府推进,且政府的意图没能与农户自身的需求较好地结合,产权主体被动地参与土地综合整治工作,导致土地综合整治难以达到预期的成效。

  三是群众工作难协调,利益得不到保障。各地普遍存在“建新不拆旧”的习俗,农民在建成新房以后,以“祖上遗产”等为由,拒绝拆旧房,一户多宅等问题难以解决。经济利益的分配上,目前没有统一的补偿标准,往往补偿达不到村集体和农户的预期值,导致宅基地退出动力不足。增减挂钩产生的建设用地指标由政府统筹安排使用,一般用于区重点项目。收益分配政府仍然占“大头”,项目实施未能落实把农民利益放在首位,没有体现还地于农、还利于农,村集体和村民退地拆迁的抵触情绪较大。

  四是资金筹措压力大。在土地综合整治过程中,从旧房拆迁、土地平整到环境整治、基础设施建设,无一不需要大量的资金。可以说资金能否落实、筹资渠道是否稳定,是推进农村土地综合整治最为基础的工作。而在实际操作中,政府主导和村集体主导的土地综合整治面临融资难的问题,使得项目难以落地。

  二、农村土地综合整治深化实施的建议

  一是厘清边界,加强市场参与,优化组织实施模式。厘清政府与市场的边界。政府应是裁判员的角色,为土地综合整治提供政策支持、审批服务,并搭建交流平台,完善土地整治实施机制;而市场应是运动员的角色,改变以政府主导的农村土地综合整治,通过供给侧的相关机制建设和政策激励,综合考虑地方政府、村集体、农户以及投资企业的需求来开展农村土地综合整治,实现组织模式“自上而下”由政府主导推进向“自下而上”由基层和群众社会主动参与的转变,土地整治目标由重数量任务完成向基于问题导向解决实际问题、重视质量效益的转变。加强策划宣传推介,探索以乡村旅游、农业现代化基地建设等为依托引入社会主体参与土地整治,从项目选址、立项、规划设计等环节由社会主体全程参与,使企业市场化的运营思路更好地落实到规划中。项目开展过程中,政府立足于做好服务并为土地整治运营提供合理的用地保障,企业结合项目区的资源特点和规划负责实施和运营项目,提升土地整治综合效益。

  二是要加强政府统筹。要充分发挥政府的统筹作用,形成政府统筹、国土搭台,农业、建设、财政、林业、水利等多部门通力合作、涉及村镇全面参与的局面,实现项目区土地整治与村庄建设、产业发展、人口转移的良性互动,实现乡村的可持续发展。各级政府要通力合作。市级政府主要从政策、资金层面予以支持,从技术上给予指导,建议在整合各类涉农资金和村庄建设资金的基础上,结合项目实际情况给予一定的资金支持;各区(县)级政府是农村土地综合整治的责任主体,负责推进区域内的土地综合整治;各镇(街道)级人民政府、村委负责具体实施。

  三是要坚持规划先行。在土地利用总体规划的基础上,按照全域规划、全域设计的原则编制村域土地综合整治规划,规划要从推进新型城镇化和农业现代化的高度出发,以提升土地利用综合效益为目标,统筹安排农用地整治、低效城乡建设用地整治、乡村基础设施和公共设施建设,村容村貌及生态环境整治以及土地整治后农用地使用、建设用地使用、农业产业和乡村特色产业发展等,系统谋划,从多个环节系统提升土地利用效益。基于现阶段面临的主要问题、村域资源现状及优势、新型城镇化背景下保护耕地、集约用地、农业农村发展和生态建设的需要对土地整治的目标、规模、内容、布局、时序等进行统筹安排,并与高标准基本农田建设、耕地改造、美丽乡村建设、泥砖房改造、农业现代化建设、乡村旅游等相结合,实现土地利用综合效益的提升。赋予土地综合整治规划的法定地位,作为农村土地综合整治和新农村建设的基本依据,使农村土地综合整治得到政策层面上的支持,从制度上予以保障。

  四是健全相关激励机制。改变现有由政府主导土地综合整治的局面,通过建立相关激励机制激励基层政府、村集体和农户自愿、主动实施土地综合整治。土地综合整治涉及的直接利益主体很多,包括村集体、镇人民政府、村民及社会投资者等等,分析评估各利益主体的诉求,通过资金补助、指标奖励、相关手续简化、行政考核等经济、政策手段建立有效的激励机制。鉴于当前建设用地年度计划指标分配优先考虑国家、省、市级重点项目,而每年分配给农村建设使用的建设用地指标较少,建议出台相关政策,允许镇、村集体将通过建设用地复垦获得的挂钩周转指标结余部分中的一定比例作为奖励,用于乡村建设,解决乡村建设的用地需求难题。此外,借鉴上海市的经验,由市财政或区财政设立专项资金,用于建设用地复垦指标及耕地占补平衡指标收购或补贴,妥善制定收购价或补贴标准。

  五是让群众共享土地权益。充分尊重农民意愿,维护农村集体组织和农民的主体地位。健全公众参与机制。要坚持以人为本,保障农民群众的知情权、参与权和监督权,尊重民意,坚持以维护农民的利益为根本出发点和落脚点。坚持项目涉及利益主体、包括村民代表要全流程参与农村土地综合整治,使其在潜力调查、项目选址、项目规划、项目设计、项目施工、竣工验收及后期维护等环节全程参与。严格按照有关规定履行农村重大事项议事制度,依法听证、公示,做到整治前农民愿意、整治中农民参与、整治后农民满意。

  六是拓宽资金筹措渠道。在现行政府资金投入的基础上,探索通过农村土地综合整治结余指标质押融资,按照“谁投资、谁建设、谁管理、谁受益”的原则建立农村土地整治收益返还机制,采取“以奖代补、以补促建、补奖结合”等方式,引入社会主体投入土地整治项目。此外,还可以探索通过PPP、BOT等形式的合作方式,发行土地信托基金、股票或债券,吸引社会闲散资金,将土地整治融资推向市场化、社会化和证券化。

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